Zpravodajem je poslanec ing. J. Horák. Dávám
mu slovo.
Posl. ing. Jaromír Horák: Vážené
soudružky a soudruzi poslanci! Navrhovaný zákon
o pravidlech státního rozpočtu ČSR
řeší některé vztahy, které
dřívější zákonná
ustanovení neobsahovala. Je to např. vztah vyplývající
z federativního uspořádání
našeho státu, problémy spojené s vytvářením
účelových fondů, zásady upravující
vytváření rozpočtových výhledů
apod. Stejně tak tento návrh uvádí
sankce, které vyplývají z porušování
finančních a rozpočtových předpisů.
Navrhovaná předloha stanoví zásady,
které mají dlouhodobější platnost.
Proto také v důvodové zprávě
se upozorňuje na to, že bude každoročně
schvalován rozpočtový zákon, ve kterém
budou uplatněny absolutní hodnoty státního
rozpočtu. Charakter tohoto zákona bude operativní.
Vlastní návrh zákona je dělen celkem
do devíti základních částí.
Zde bych chtěl upozornit jen na některá ustanovení,
která se naší činnosti nejvíce
dotýkají.
Prvá část, obsahující základní
ustanovení, vyjadřuje funkci státního
rozpočtu ČSR, určuje integraci ČNR,
formuluje zásady střednědobého rozpočtového
výhledu republiky i obsahu státního rozpočtu
republiky. Zabývá se příjmy a výdaji.
rozpočtu republiky. Zde bych chtěl zdůraznit
pouze skutečnost, že střednědobý
rozpočtový výhled republiky, který
koresponduje se střednědobým státním
plánem rozvoje národního hospodářství,
obsahuje i územní průřezy, které
však mají pouze orientační a informativní
charakter. Vztahy státního rozpočtu k NV
se v podstatě nemění a jsou vyjádřeny
v souhrnném finančním vztahu.
V další části se zabývá
návrh zákona sestavením státního
rozpočtu republiky a finančních plánů.
V § 6 je definován rozpočtový projekt
republiky. V podstatě jde o směrnice pro sestavování
návrhu rozpočtu ústředních
orgánů a národních výborů.
Jde tedy o zajištění vazeb mezi směrnicí
národohospodářského plánu a
transformaci jejích zásad pro sestavování
finančního plánu.
V § 8 je obecně stanovena povinnost všech jednotek
zabezpečovat zvýšení příjmů
a hledat možnost snížení výdajů,
jakož i odpovědnost za hospodárné využívání
prostředků. Tato formulace je nezbytná pro
činnost kontrolních orgánů, i když
ve své podstatě umožňuje mnohostrannost
výkladů a bude bezpochyby předmětem
řady sporů. Já vím, že je velmi
těžké stanovit, co je hospodárné
hospodaření a co ne. Domnívám se ovšem,
že by v pracovních předpisech měl se
pokusit příslušný resort alespoň
nastínit hlavní zásady, které by určitým
způsobem konkretizovaly tento pojem.
V § 9 je uložena povinnost předběžného
projednání s federálním ministerstvem
financí návrhu státního rozpočtu
republiky dříve než bude předložen
ke schválení České národní
radě.
Ve třetí části se stanoví zásady,
podle kterých lze hospodařit. Obecně je zde
uplatněna zásada, že je možno překročit
rozpočet nebo snížit rozpočtové
příjmy jen podaří-li se úpravu
uhradit příslušnými kompenzacemi buď
v úsporách nebo ve zvýšených
příjmech jinde. Dále je zde vyjádřena
zásada automatického zvyšování
nebo snižování ukazatelů státního
rozpočtu v těch případech, kdy dochází
k předávání konkrétních
plánovaných úkolů. Obecně je
rovněž vyjádřena nutnost souhlasu nadřízeného
orgánu při jakémkoliv narušení
základních údajů státního
rozpočtu. Je samozřejmé, že operativa
si vyžádá i povolování okamžitých
výjimek, které může povolit buď
vláda nebo na základě jejího zmocnění
ministr financí.
Velmi důležitý je § 12, který stanoví
pravidla rozpočtových přesunů. Obecně
je zde stanovena zásada zákazu přesunů
úspor ve výdajích na investice a mzdové
fondy. Zde je možno provádět změny jen
souběžně se změnami v hospodářském
plánu. Stejně tak nelze provádět přesuny
mezi prostředky určenými pro rozpočtové
organizace, příspěvkové a státní
hospodářské organizace. I zde však je
pamatováno na možnost výjimek.
Stejně tak závažný je i § 13, který
pojednává o pravomoci vázat rozpočtové
prostředky. Jde zde především o prostředky
plánovaných úkolů, jejichž plnění
přešlo jinam nebo jejichž realizace byla odsunuta.
Přesto lze však obecně říci,
že tento paragraf dává možnost všem
ústředním orgánům vázat
jakékoli prostředky státního rozpočtu
nebo finančních plánů svých
podřízených organizací. Stejně
tak dává možnost ministerstvu financí
povolovat příslušné výjimky.
V dalším paragrafu se hovoří o časovém
použití rozpočtových prostředků.
Stanoví se zde zásada využití rozpočtových
prostředků do konce rozpočtového roku.
Vytváření rezerv se sice připouští
ale jako operativní rezervy vytvořené při
rozpisu plánů, která musí být
do konce rozpočtového roku rozpuštěna.
Výjimku zde tvoří fond rezerv u národních
výborů. Tvoření rezerv u nižších
orgánů kromě ústředních
orgánů a národních výborů
není povolováno.
V § 15 je stanovena povinnost, že při navrhování
jakýchkoliv legislativních opatření
je třeba vážit dopad těchto opatření
na státní rozpočet, a to nejen pro běžný
rok, ale i pro budoucnost. Současně musí
být navržena úhrada vzniklých zvýšení
výdajů nebo úbytku příjmů.
Zde si ministerstvo financí zajišťuje svůj
vlastní vliv na tvorbu těchto základních
opatření a nařízení.
Konečně § 16 a 17 se zabývají
odpovědností za hospodaření, včetně
sankcí za porušení rozpočtových
předpisů.
V následující části se jedná
o rozpočtových a státních finančních
rezervách. V podstatě je stanoveno, že o státní
finanční rezervě rozhoduje Česká
národní rada. Tato rezerva se vytváří
z přebytků rozpočtového hospodaření
a v podstatě se nezahrnuje do státního rozpočtu.
Důležité je zmocnění vlády
a ministra financí, kteří ze státní
finanční rezervy hradí důsledky velkých
živelných pohrom nebo i potřeby vzniklé
přechodným schodkem státního rozpočtu.
V samostatné ucelené části jsou shrnuta
pravidla rozpočtů národních výborů.
Jak už bylo řečeno, páteří
těchto vztahů je souhrnný finanční
vztah k státnímu rozpočtu, který umožňuje
národním výborům vytvořit si
dostatečný prostor pro vlastní politické
i hospodářské působení.
Návrh zákona stanoví zásady pro účelové
rezervy a subvence, které při nevyčerpání
koncem roku propadají a umožňuje ministru financí
jejich přerozdělení v průběhu
roku, včetně možnosti povolení výjimek.
Zvláštní poslání ve finančním
hospodaření národních výborů
má fond rezerv a zdrojů, jehož zůstatky
zůstávají na účtu národních
výborů a který se může zvyšovat
z přebytků hospodaření běžného
roku, a to způsobem, který bude zvlášť
stanoven. Tento fond vytváří nejen hmotnou
základnu národních výborů pro
realizaci vlastní koncepce finanční politiky
v místě své působnosti, ale výrazným
způsobem přispěl k účelnějšímu
a efektivnějšímu hospodaření
národních výborů. Stejně tak
návrh zákona umožňuje poskytnout přechodnou
výpomoc národním výborům ze
státního rozpočtu republiky.
V části šesté se jedná o kontrole
finančního hospodářství. Tato
část pojednává o systému kontrol.
Zde bych chtěl upozornit na pojem tematických kontrol,
které mají význam právě pro
složitost celé oblasti ekonomiky. Dále jsou
zde stanoveny pravomoci kontrolních orgánů
a povinnosti kontrolovaných.
Ostatní části obsahují pravidla pro
rozpočty fondů a jejich závěrečné
účty a dále ustanovení, kde jsou vyjádřena
zmocnění ministra financí upravovat výdaje
ústředních orgánů, určovat
limity výdajů, schvalovat záruky, provádět
opatření k překonání přechodných
schodků, upravovat sestavování rozpočtů
a závěrečných účtů.
Projednávání předlohy tohoto zákona
ve výborech ČNR přineslo řadu úprav,
které jsou obsaženy ve společné příloze
k tomuto návrhu zákona. /Jde o tisk 128./
V diskusi bylo upozorněno na nepřesnost v terminologii,
a proto se jednání přiklonilo k tomu, aby
bylo používáno terminologie, která vyplývá
ze schváleného již zákona o plánování,
aby tak byla zachována jednota v procesním vyjádření
schvalovaných zákonů.
Stejně tak se při projednávání
narazilo i na odlišnost v obsahu mezi předkládaným
návrhem pro ČSR a mezi schváleným
zákonem pro SSR. Je nesporné, že legislativní
úpravy jednotlivých zákonů mohou být
rozdílné, ale tyto rozdíly mají vycházet
z materiálních podmínek, i podmínek
národního života jednotlivých republik.
Tam, kde nejsou podloženy těmito podmínkami,
by měla být zachována jednota již proto,
abychom nekomplikovali legislativu na území našeho
státu. Jde zde například o odlišné
pojetí zákonné úpravy existence a
funkce státních loterií apod. Souhlasíme
s logickým vysvětlením ministerstva financí,
že je možné a je třeba tento problém
řešit samostatnou zákonnou úpravou,
ale pak by měl být tento problém řešen
shodně v obou částech našeho státu.
Předložený návrh představuje
možnosti, které máme v současné
době k dispozici pro řešení problémů
o pravidlech státního rozpočtu. Celospolečenský
zájem vyžaduje, abychom do budoucna se snažili
vytrvale prostřednictvím zákonů vytvářet
klima, které by přispívalo k efektivnějšímu
využívání státních prostředků
jako celku.
Celý předložený návrh zákona
znamená v podstatě zjednodušení dnešních
legislativních opatření, která častými
změnami a úpravami nejsou zcela přehledná.
Vyjadřuje komplexní řešení problému
sestavování a realizace státního rozpočtu,
má svůj vlastní logický řád,
stanoví zásady hospodaření s rozpočtovými
prostředky.
Proto doporučuji jménem výboru pro plán
a rozpočet, ústavně právního
výboru a výboru pro národní výbory
a národnosti návrh zákona ČNR o pravidlech
rozpočtu ČSR a o hospodaření s rozpočtovými
prostředky ke schválení.
Předseda ČNR E. Erban: Děkuji soudruhu
zpravodajovi za jeho zprávu. K projevu se nyní přihlásil
ministr financí ČSR ing. L. Lér, CSc. Prosím
soudruha ministra, aby se ujal slova.
Ing. Leopold Lér, CSc., ministr financí ČSR:
Vážené soudružky a soudruzi poslanci,
dovolte mi říci jménem vlády několik
slov ke zdůvodnění vládní předlohy,
a to proto, že při jednání orgánů
ČNR byly k dosavadní právní úpravě
vznášeny připomínky a bylo požadováno
novelizování předpisů.
Jak už bylo uvedeno v obšírné zprávě
soudruha zpravodaje, rozpočtové hospodaření
se dosud řídilo zákonem z roku 1959, kterým
byla stanovena základní pravidla o státním
rozpočtu a o hospodaření rozpočtovými
prostředky. Tento zákon už zastaral. Řada
opatření a finančních nástrojů
tímto zákonem nebyla upravena a bylo nutno provádět
dílčí změny, čímž
celá právní úprava rozpočtového
hospodaření nebyla přehledná. Proto
bylo rozhodnuto vydat novelu tak, jak to soudruzi poslanci často
připomínali, do které byly shrnuty změny
ve státoprávním uspořádání
republiky a také všechna opatření, která
byla upravena vedlejšími předpisy.
Do navrhovaného zákona se soustřeďuje
základní ustanovení o státním
rozpočtu republiky, jakož i o hospodaření
s rozpočtovými prostředky, které mají
dlouhodobější platnost. Jak už soudruh
zpravodaj zdůraznil, vláda předpokládá,
že každoročně při návrhu
zákona o státním rozpočtu na ten který
rok přijde v případě nutnosti s některými
novými opatřeními operativního charakteru,
tak jak to vyžaduje hospodářská situace.
Tato opatření samozřejmě musí
být v souladu s celkovou koncepcí přijatého
zákona, ale budou operativně reagovat na vzniklou
situaci.
Návrh zákona vychází z těchto
zásad: že státní rozpočet republiky
je součástí rozpočtové soustavy
ČSSR. Tuto soustavu tvoří státní
rozpočet federace a státní rozpočty
republik. Všechny rozpočty mají rovnoprávné
postavení. Rozpočet federace plní vůči
rozpočtům republik integrující a koordinační
funkci. Všechny tři rozpočty jsou sestavovány
podle jednotné metodiky a jednotné rozpočtové
skladby. Nástrojem dlouhodobějšího finančního
plánování se má stát střednědobý
finanční rozpočet republiky, který
bude podkladem pro sestavení státního rozpočtu
na příslušný rok.
Soudruzi poslanci už v letošním roce projednali
takový návrh rozpočtového výhledu
v jarních měsících na příští
pětiletku a bylo možno se seznámit se základní
finanční problematikou, která je pak také
určující pro sestavování rozpočtů
na jednotlivá léta.
Je třeba připomenout, že státní
rozpočet republiky bude při sestavování
vyrovnán a rozpočtový přebytek nebo
schodek bude uváděn pouze ve státním
rozpočtu federace. Nemůže tedy vzniknout situace,
že by při návrhu státních rozpočtů
republik vznikly například schodky. Tyto schodky
by se staly předmětem projednávání
a můžeme říci různého
dohadování, což by rozhodně nevytvářelo
správnou atmosféru pro řešení
základních problémů rozvoje národního
hospodářství a proto v souladu s pojetím
jednotné celostátní ekonomiky výsledek
rozpočtového hospodaření, pokud jde
o jeho plánovaný výhled, bude vždy uváděn
v rozpočtu federace.
Příjmy rozpočtů republiky tvoří
dotace a subvence ze státního rozpočtu federace,
které mají účelový charakter
a globální dotace. Jak bylo uvedeno ve zprávě
soudruha poslance Krajhanzla a ve vládní předloze,
pomocí účelových a globálních
dotací vykonává rozpočet svůj
integrující a koordinující vliv na
hospodaření. Dále mezi příjmy
patří i daně, odvody, poplatky a ostatní
příjmy od občanů a organizací
v působnosti republiky s výjimkou příjmů,
které jsou na základě zákona zdrojem
státního rozpočtu federace.
Výdaje státního rozpočtu republiky
zahrnují výdaje pro rozpočtové organizace,
dotace a subvence národním výborům
a socialistickým organizacím a příspěvky
pro příspěvkové organizace.
V průběhu rozpočtového hospodaření
dochází k odchylkám od předpokládaného
vývoje, které si vynucuje hospodářský
život a na něž musí být v rozpočtu
pružně reagováno, nemá-li docházet
k národohospodářským škodám.
V navrženém zákoně se stanoví
pravidla a způsoby pro provádění zásahů
a změn ve státním rozpočtu, aby podle
závažnosti změn byla vymezena kompetence k
jejich provádění.
Přebytek z výsledků hospodaření
podle rozpočtu republiky zůstává k
použití republice s výjimkou nevyčerpaných
účelových subvencí poskytnutých
republice ze státního rozpočtu federace.
Významné místo je ve vládní
předloze věnováno kontrole rozpočtového
hospodaření. Vrcholnou kontrolu rozpočtového
hospodaření provádí ČNR a vláda
republiky zejména při projednávání
státního rozpočtu, zpráv o jeho plnění,
jakož i při sestavování státního
závěrečného účtu. Ministerstvo
financí provádí běžnou kontrolu
rozpočtového hospodaření. O výsledcích
této kontroly informuje ČNR ve zprávách
ke státnímu rozpočtu, ve státním
závěrečném účtu, jakož
i ve zprávách o plnění státního
rozpočtu.
Běžnou kontrolu rozpočtového hospodaření
doplňuje ministerstvo financí tematickými,
dokladovými a finančně daňovými
revizemi.
Vážené soudružky a soudruzi poslanci,
předkládaný vládní návrh
zákona byl podrobně projednáván ve
výborech ČNR, kde byly navrženy úpravy
znamenající upřesnění a vylepšení
předkládaného návrhu zákona.
Zúčastnil jsem se projednávání
těchto otázek v České národní
radě a informoval jsem o těchto úpravách,
které byly navrženy, vládu, a mohu sdělit,
že vláda vyslovila s těmito úpravami
souhlas. Proto vám doporučuji, abyste předložený
návrh zákona schválili. Děkuji.
Předseda ČNR E. Erban: Děkuji soudruhu
ministru financí ing. Lérovi za jeho projev. Přistoupíme
nyní k rozpravě, do níž jsou přihlášeni
tři poslanci. Prvním přihlášeným
řečníkem je poslankyně ing. J. Bardoňová.
Dávám jí slovo.
Posl. ing. Jana Bardoňová: Vážené
soudružky a soudruzi, ve svém diskusním příspěvku
se chci zmínit o některých ustanoveních
projednávaného zákona o rozpočtových
pravidlech, která bývají předmětem
častých diskusí. Mám na mysli zejména
ta ustanovení, kterými se upravuje hospodaření
podle státního rozpočtu republiky, uvedená
v části III předloženého návrhu
zákona.
Jedním z nich je zmocnění vlády ČSR
a na základě jejího pověření
ministra financí povolovat změny v rámci
schváleného státního rozpočtu.
U tohoto ustanovení se setkáváme s názory,
zda zmocnění vlády nebo ministra financí
není příliš rozsáhlé,
zda se tím neomezuje pravomoc zastupitelského orgánu
apod. Chtěla bych proto ukázat, že toto zmocnění
je nejen správné, ale i nezbytné v zájmu
optimálního využití omezení rozpočtových
zdrojů. Je třeba si uvědomit, že státní
rozpočet, podobně jako státní plán,
se při své přípravě opírají
o dosažené výsledky hospodářského
vývoje a sledují zabezpečení příjmů
stanovených hospodářskou politikou komunistické
strany pro dané období. Přitom vychází
z určitých plánovaných předpokladů
hospodářského a společenského
vývoje v příslušném rozpočtovém
roce. Avšak i při sebedokonalejším plánování
se skutečný vývoj v průběhu
realizace ročního prováděcího
plánu a státního rozpočtu zpravidla
více či méně odchyluje od předpokladů,
z nichž se při jejich přípravě
vycházelo, a to buď ve směru přeplňování
plánem stanovených úkolů nebo jejich
neplněním. Tyto odchylky způsobuje řada
různých subjektivních a objektivních
faktorů, jako rozvoj iniciativy a aktivity pracujících,
úroveň řízení, působení
nepřímých nástrojů řízení,
vývoj poptávky a nabídky na vnitřním
trhu, situace na zahraničních trzích. Má-li
státní rozpočet i v takových případech
plnit svou úlohu nástroje, který aktivně
ovlivňuje realizaci státního plánu
v celospolečenském zájmu, je nezbytné,
aby pružně a operativně reagoval na skutečný
vývoj potřeb národního hospodářství
a společnosti. Uvedu konkrétní příklad:
výdaje na subvence a dotace jsou ve státním
rozpočtu stanoveny v absolutních částkách
ve vazbě na úkoly státního plánu.
Jejich čerpání je však zpravidla stanoveno
vazbou na jednotlivé výroby nebo jiný odpovídající
ukazatel. Přeplňuje-li se v daném případě
plánovaný objem výroby, na kterou se poskytuje
dotace nebo subvence, je třeba více prostředků
než pro tento účel uvažuje státní
rozpočet. Přitom současně může
být čerpání jiné dotace nebo
subvence vzhledem k neplnění plánovaného
úkolu, na který se poskytuje, nižší,
než počítal státní rozpočet.