Národní shromáždění československé 1918-1920, tisk 2421, část č. 4 (23. 8. 1848)

Příloha k důvodové zprávě referentově o ústavní listině.

Důvodová zpráva

k vládnímu návrhu zákona, kterým se uvozuje ústavní listina.

Vláda snažila se pojmouti podle možnosti všecky ústavní předpisy do jediného zákona: ústavní listiny. Výhody takovéto jednotné kodifikace jsou na bíledni. Z důvodů částečně zevních některé otázky byly řešeny ve specielních předlohách, z nichž do ústavní listiny se dostaly normy zásadního významu.

Čl. I. - III. úvoz. zákona chtějí zaručiti účinné provádění zásady, že obyčejné zákony nesmějí odporovati ústavním.

Ústavní soud, jehož složení se v hlavních rysech určuje v čl. III., má býti tribunálem, jenž by držel ruku nad dodržováním zásady vyslovené v čl. I. Vláda při sdělávání prováděcího zákona se vynasnaží o takové řešení problému, aby ústavní soud mohl splniti poslání, které mu uvozovací zákon přiznává. Už na tomto místě se upozorňuje na to, že by se nedoporučovalo, aby strany v řízení soudním nebo správním mohly vytýkáním neústavnosti zákona dožadovati se přerušení řízení soudního resp. správního.

Hlava první.

§ 1. chce býti slavnostním prohlášením zásady v první řadě politické, že v republice demokratické veškerá moc ve státě »pochází z lidu«. Podobný úvod bývá obvyklý v republikánských ústavách; nezná ho na příklad ústava francouzská z r. 1875.

V § 3. se zdůrazňuje, že úprava autonomie Podkarpatské Rusi, uložená nám jako závazek mezinárodní, s hlediska vnitrostátního jeví se jako akt svrchovanosti našeho státu, že právně jest řečená autonomie odvozena ze státní moci naší republiky.

Hlava druhá.

Moc zákonodárná.

K §u 6. až 19. Důvodová zpráva k těmto ustanovením obsažena je v předlohách specielních, na které se tuto jen poukazuje. Do ústavní listiny pojímá se z těchto zvláštních osnov jen ustanovení nejzávažnější.

K §u 20. Účelem jest snaha zameziti všecko, co by neprospívalo úrovni zákonodárných sborů. K informaci poukazuje se na vzory francouzský, belgický a maďarský.

Francie.

Z francouzského zákona ze dne 30. listopadu 1875 a zákonů jej doplňujících budiž uvedeno toto:

Č. 8. Neslučitelno jest vykonávati veřejný úřad placený ze státních prostředků a zastávati mandát poslanecký. Následkem toho bude úředník jiným nahrazen v úřadě, který zastává, neoznámí-li do osmi dnů po verifikaci mandátu, že nepřijímá poslaneckého mandátu. Vyňati jsou z předchozích ustanovení ministři, státní podtajemníci, vyslanci, vyslanečtí plnomocníci, prefekt Seinský, policejní prefekt, první předsedové dvoru zrušovacího, účetního a odvolacího Pařížského, generální prokurátoři těchto tří dvorů, arcibiskupové a biskupové, pastor předsedající konsistoři v konsistoriálních okresech, v jichž hlavním místě jsou dva pastoři nebo více, velký rabín ústřední konsistoře a velký rabín konsistoře Pařížské. (zákon z 9. prosince 1905.)

Č. 9. Rovněž jsou vyňati z ustanovení čl. 8.:

1. Skuteční profesoři zastávající stolice, jež se zadávají konkursem, nebo presentací sboru, ve kterém nastala vakance, 2. osoby pověřené dočasnou missí. Každá misse, jež trvá déle šesti měsíců, přestává býti dočasnou a podléhá shora uvedenému článku 8.

Č. 10. Úředník podrží práva nabytá na výslužné a může býti opět povolán do činné služby, potom když jeho mandát vyprší. Civilní úředník, který má dvacet let služby v době přijetí poslaneckého mandátu, prokáže-li padesát let věku svého v době, kdy jeho mandát pomine, může přivésti k platnosti své právo na mimořádné výslužné. (Zákon z 29. března 1897.)

Pokud běží o úřad, kde se liší stupeň (hodnost) od skutečného úřadu, úředník. přijav poslanecký mandát, vzdává se úřadu a podrží pouze stupeň.

Č. 11. Úředník, byv jmenován nebo povýšen ve veřejném úřadě placeném, přestává náležeti ke sněmovně tím, že přijme jmenování nebo povýšení, může však býti nově zvolen, je-li úřad jím zastávaný slučitelný s poslaneckým mandátem. Poslanci, kteří byli jmenováni ministry nebo státními podtajemníky, nepodléhají opětné volbě.

Č. 12. Tito úředníci nemohou býti zvoleni obvodem nebo kolonií, jež celá nebo z části spadá do jich oboru, pokud tam vykonávají úřad a šest měsíců po té, nechť přestali vykonávati úřad následkem demisse, propuštění ze služby, přeložení na jiné místo nebo z kteréhokoli jiného důvodu:

1. první předsedové, předsedové a členové parketu odvolacích soudů;

2. předsedové, místopředsedové, skuteční soudcové, vyšetřující soudcové a členové parketu soudů prvé stolice, a rovněž (zákon z 30. března 1902) skuteční soudcové smírčí;

3. policejní prefekt, prefekti a generální tajemníci prefektur, guvernéři, ředitelé vnitřních záležitostí a generální tajemníci v koloniích;

4. šefinženýři okresní (arrondissement), vrchní silniční dozorci a okresní silniční dozorci;

5. rektoři a inspektoři akademií;

6. inspektoři (primárních) obecných škol;

7. arcibiskupové, biskupové a generální vikáři (zákon z 9. prosince 1905);

8. generální pokladníci vyplácející a obvodní (particuliers) berní finanční;

9. ředitelé při přímých a nepřímých dávkách, jakož i při registrací, ředitelé domén a pošt;

10. konservatoři a inspektoři lesní.

Podprefekti (zák. z 30. března 1902) a radové prefektur nemohou býti zvoleni v nijednom okresu departementu, v němž úřadují.

Belgie.

Zákon o volbách z 12. dubna 1894, 28. června 1894, 29. prosince 1899 a 30. dubna 1910:

Č. 238. Členové komor nemohou býti zároveň úředníky nebo zřízenci placenými státem, duchovními správci vyznání státem placenými, skutečnými advokáty veřejné správy nebo vládními komisary u akciových společností. Kandidáty za těchto podmínek zvolené lze ku přísaze připustiti, až když se vzdali úřadu nebo funkcí.

Vyňati jsou ministři.

239. Členové komor mohou býti jmenováni úředníky státem placenými teprve rok po zániku jich mandátu.

Vyňati jsou ministři, diplomatičtí agenti a guvernéři nebo (gveffiers) zapisovatelé zemští.

240. Nové volbě musí se podrobiti člen jedné z komor, jestliže přijme dekoraci řádu Leopoldova, a to pro zásluhy jiné než vojenské, nebo obdrží-li šlechtický patent.

Mandát provinciálního rady jest neslučitelný s parlamentárním mandátem. Není tomu však takto, pokud běží o obecní mandát. Purkmistr může býti poslancem i senátorem; jej jmenuje sice vláda, on však není placen státem (zajisté však guvernér).

Totéž platí o zřízeních, jež platí země, obec, nebo jiná správní tělesa se zvláštním jměním.

Může úředník, který se vzdal platu byv zvolen, zasedati v parlamentě? Zdá se, že podle zákona nikoli, neb tím, že se vzdal platu, nepřestává býti úřad placeným.

Pouhého odškodnění za dočasnou funkci (členové komise atd.), náhrady cestovného nebo výdajů representačních nelze pokládati za inkompatibilní s mandátem politickým.

Uhry.

Nemohou býti poslanci: podle zákona z r. 1901:

I. z důvodů odvislosti:

úředníci státní placení (mimo ministry, profesory vysokých škol a j.), aktivní vojáci, úředníci obecní a municipální, učitelé a profesoři, notáři, členové řádů (mimo 4);

II. z důvodů zájmů:

podnikatelé a dodavatelé vlády, sprostředkovatelé obchodů mezi vládou a jinými a to ani sami ani ve společnosti;

III. z důvodů trestnosti:

ti, kdož byli odsouzeni pro činy trestní;

IV. nesmějí intervenovati pro materielní prospěchy.

Řízení.

1. Je-li poslanec včas volby v inkompatibilitě, má to ohlásiti a odstraniti inkompatibilitu do 30 dnů; neučiní-li tak, a

a) jest male fide, buď mandát zrušen,

b) je-li bone fide, jest vyzván složiti mandát nebo inkompatibilitu odstraniti;

2. nastane-li inkompatíbilita po volbě, buď do 48 hodin, resp. 6 měsíců mandát složen.

Jestliže však v této lhůtě inkompatibilita odpadne, musí se poslanec podrobiti nové volbě.

O inkompatibilitě rozhoduje:

ad 1. a II. výbor inkompatibilitní,

ad III. a IV. jury inkompatibilitní.

Řízení upraveno jednacím řádem.

K §u 28. až 31. Osnova obsahuje důležité odchylky od prozatímní ústavy. President nemohl dosud Národního shromáždění ani svolávati, ani odročovati, ani rozpouštěti. V různých státech tato otázka je řešena různě. V Severoamerické Unii president ustanovuje dobu, již pokládá za vhodnou, aby obě sněmovny se scházely. Toto právo je myšleno pouze pro mimořádné poměry, takže zpravidla sněmovny se scházejí bez veškeré ingerence presidentovy a nastane-li mezi nimi spor o době jich odročení, může president stanoviti dobu, kterou pokládá za vhodnou. Ve Francii sněmovny scházejí se samočinně k určitým termínům v ústavě předem stanoveným. President může je svolávati jen mimořádně a odročovati je nejdéle na měsíc a to nejvýše dvakráte v jedné sessi. Rozpouštěti může pouze sněmovnu deputovaných (nikoli senát) a to za souhlasu senátu. Ve Spojených Státech Brasilských kongres scházívá se samočinné, t. j. bez veškeré ingerence presidenta republiky 3. května každého roku. President svolává kongres pouze mimořádně. Předloha nepřistoupila na instituci pevných termínů, ve kterých Národní shromáždění (obě sněmovny) by se scházelo, nýbrž přiznává presidentovi republiky právo a povinnost svolávati obě sněmovny k řádným zasedáním aspoň dvakráte do roka, kromě toho podle potřeby k zasedáním mimořádným. Vláda je přesvědčena, že automatické scházení se sněmoven k určitým termínům předem stanoveným nemuselo by býti za dané situace ani v zájmu sněmoven samých. Aby však bylo čeleno málo pravděpodobné možnosti, že by president republiky přes ustanovení 1. odstavce §u 28. své povinnosti svolávací nevyhověl, obsahuje druhý a třetí odstavec zvláštní ustanovení. Odstavec druhý je myšlen jako ochrana většiny sněmoven, kdežto odstavec třetí chrání zájmy značné menšiny.

Druhý odstavec §u 31. chce zameziti tomu, aby president republiky nemohl rozpuštěním senátu znemožniti trestní řízení zahájeného proti němu anebo proti členům vlády.

§ 32. a 34. stanoví t. zv. quorum. § 34. intenduje, aby podání žaloby na presidenta republiky a členy vlády odpovídalo vůli převážné většiny sněmovny poslanecké.

Pokládá se za samozřejmé právo sněmovny, aby, jak se praví, autonomně stanovila pravidla svého jednání, avšak základní zásady jednání sněmoven, vzájemné styky sněmoven mezi sebou, jakož i k vládě a vůbec na venek mají se upraviti v rámci norem ústavních zvláštním zákonem. Tím má se docíliti zvláště toho, aby autonomie jednacích řádů byla obmezena, pokud toho vyžadují zájmy státní (§ 37.). Druhý odstavec tohoto §u pamatuje na dobu přechodnou zrovna tak, jak to činí předloha o složení a pravomoci senátu.

Protože obě sněmovny sestupují se k některým úkonům (volba presidenta republiky, skládání slibu presidentova) ke společné schůzi, bylo třeba stanoviti, kdo takové Národní shromáždění v technickém smyslu svolává, kdo mu předsedá a podle jakých pravidel se v něm jedná. Kdykoliv ústavní listina má na mysli takovéto společné schůze obou sněmoven, výslovně se cituje § 38. ústavní listiny.

K §u 41. až 46. Zvláštní pozornosti zasluhuje otázka iniciativy zákonodárných sborů a vzájemný poměr obou sněmoven Národního shromáždění. Iniciativa zákonodárná přiznává se v § 41. úplně rovnocenně oběma sněmovnám, při čemž druhý odstavec § 41. chce čeliti méně promyšleným návrhům zákona podávaným poslanci nebo senátory. Účelné provádění této zásady může býti zaručeno vhodnou úpravou jednacího řádu.

Úplná rovnocennost obou sněmoven vyžadovala by, aby vládní návrhy mohly býti podávány podle povahy své buď sněmovně poslanecké anebo senátu. Osnova však za daných poměrů odchyluje se od této jinde zachovávané zásady a dává v tom směru významnější postavení sněmovně poslanecké (§ 41. odstavec III.).

K orientaci poukazuje se na to, že podle Spolkové ústavy australské, nesouhlasí-li obě komory a objeví-li se tento nesouhlas po intervalu tříměsíčním, může generální guvernér současné rozpustiti obě komory, nemoha však prohlásiti rozpuštění v posledních šesti měsících zákonodárného období. Potrvá-li nesouhlas i po nových volbách, může generální guvernér svolati plenární schůzi (joint sitting) obou sněmoven. Obě sněmovny se společně radí a usnášejí o zákonech a o změnách zákonů absolutní většinou úhrnného počtu svých členů. Takto odhlasovaný zákon pokládá se za dílo obou komor a generální guvernér může jej předložiti králi k souhlasu.

Podle spolkové ústavy brasilské, byl-li návrh jedné komory změněn druhou, zašle se po té první komoře, t. j. té, která jako prvá o návrhu se radila. Přijme-li tato (první) komora ony změny, odevzdá se návrh i se změnami moci výkonné, v opačném případě vrátí se návrh té komoře, která jej změnila. Hlasují-li pak tam dvě třetiny přítomných členů pro změny, má se za to, že byly schváleny. Stane-li se tak, vrátí se návrh opět do komory, ve které vznikl o tato může zavrhnouti řečené změny pouze touž většinou. Byly-li změny odmrštěny touto většinou, bude návrh podroben bez nich sankci. Odmrštěných návrhů nelze obnoviti po dobu téže zákonodárné sesse.

K §u 47. a 48. V republikách pokládá se zpravidla sbor zákonodárný za jediného tvůrce právního řádu t. j. jeho usnesení mají zpravidla moc zákonů, takže spolučinnost presidenta republiky jako šéfa moci výkonné nemá povahy sankce ve smyslu monarchie, na př. rakouské. Spolupůsobnost presidenta republiky má tu zpravidla povahu pouhého úkonu vyhlašovacího (promulgačního). V podrobnostech otázka je řešena v jednotlivých republikách různým způsobem. Tak v Severoamerické Unii třeba bill předložiti, než se stane zákonem, presidentu republiky, tento jej buď schválí, nebo vrátí komoře, z níž vyšel. Komora protokoluje výtky presidentovy a zkoumá bill znovu. Hlasují-li dvě třetiny členů komory pro to, aby se bill stal zákonem, zašle se bill komoře druhé i s připomínkami presidentovými. Schválí-li i tam dvě třetiny členů bill, stane se zákonem. Obě komory hlasují slovy »ano« nebo »ne« a jména členů, kteří hlasují pro nebo proti se protokolují. Nevrátí-li president billu aspoň deset dní po té, co mu byl předložen, stává se bill zákonem jako kdyby president jej byl podepsal, pokud ovšem nebyl kongres odročen a tím znemožněno bill vrátiti. Podobně tomu jest s nařízeními, rozhodnutími a usneseními, na kterých spolupůsobil senát a komora representantů.

Ve Francii může president republiky ve lhůtě stanovené ku promulgaci zákona žádati odůvodněným poselství sněmoven za nové rozhodnutí, jehož mu nemohou odepříti. Ve Spojených Státech Brasilských president republiky dává sankci pokud se týče promulguje zákony a resoluce kongresu.

K §u 50. Stanoví, že v každém zákoně sluší uvésti, kterému členu vlády se ukládá jeho provádění.

Zásady §u 50. sluší šetřiti také při nařízeních vládních tak, že i při nich musí býti udáno, kteří ministři nařízení mají prováděti.

K §u 52. V druhém odstavci je výslovně stanovena povinnost předsedy a členů vlády odpovídati na interpelace sněmoven. Nedodržení této povinnosti mělo by v zápětí politickou zodpovědnost vlády podle §u 75. a násl. ústavní listiny.

K §u 54. Aby naše republika nebyla bez surogátu Národního shromáždění po dobu rozpuštění obou sněmoven, jakož i v mezidobí od uplynutí dosavadního volebního období do provedení voleb nových, pamatuje osnova na zřízení 18členného výboru, voleného oběma sněmovnami z jejich členů. Tento výbor má právo dohledu na moc vládní a výkonnou, který jinak vykonává zákonodárný sbor sám podle §u 52.; dále je tento výbor oprávněn činiti neodkladná opatření a to i taková, ke kterým by jinak bylo třeba zákonů. Takovýmto způsobem hleděla vláda nahraditi výjimečná opatření mocí výkonnou. Aby pak výbor 18členný byl postaven pod kontrolu, stanoví se, že výbor ten jest povinen při opětném sejití se zákonodárného sboru podávati zprávy o své činnosti. Opatření jeho, která by nedošla souhlasu obou sněmoven, pozbývají platnosti s účinkem pro futuro. Je přirozeno, že řečený 18tičlenný výbor má býti zvolen hned na počátku nové sesse zákonodárného sboru. Podrobnosti upraví zvláštní zákon.

Hlava třetí.

Moc vládní a výkonná.

K §u 55.

Osnova přikloňuje se k zásadě primátu moci zákonodárné, takže nařízení možno vydávati jen na základě a v mezích zákona. Nepřistoupila tedy osnova na samostatné nařizovací právo moci výkonné, které se hájívá pro monarchie, nezdá se však slučitelným s demokratickou republikou.

K §§ 56. až 69.

Návrh stojí na stanovisku republiky presidentské, v jejímž čele jest president volený. Způsob volby presidenta republiky je v jednotlivých republikách velice rozmanitý. Přehled způsobu volby podává se na základě spisu: Lucius Hudson Holt »An Introduction to the Study of Government«.