Národní shromáždění československé 1918 – 1920

Vláda, předkládajíc osnovu řádu volení Národního shromáždění Československé republiky, vedena jest snahou, předložiti k ústavnímu projednání osnovu zákona, jíž by s žádné strany nemohla býti činěna výtka nespravedlnosti nebo stranickosti; osnova vládní vypracována jest na základech demokratických, jak patrno jest z návrhu o aktivním právu volebním. Osnova snaží se také sledovati pokrokové směry při stanovení zásad o způsobu volby, ano navrhuje Národnímu shromáždění pro skrutinium voleb ustanovení, o jehož správnosti jest plně přesvědčena a jehož správnost také na příslušném místě prokazuje, které však není dosud dekretováno v žádném volebním řádu kteréhokoliv státu a o kterém také ani literatura ať česká, ať cizí dosud odborně nepojednala. Vládní osnova rozšiřuje aktivní volební právo snížením hranice věku na 20 let, zavádí poměrné zastoupení politických stran, navrhuje zásadu vázaných listin dle usnesení Národního shromáždění o řádu volení v obcích a navrhuje takové rozdělení volebních okresů a takový počet mandátů, aby složení Národního shromáždění odpovídalo nejen skutečnému poměru politických stran, nýbrž i skutečnému poměru národností, obývajících republiku Československou.

Vláda jest si toho vědoma, že národnostní poměry v republice Československé vyžadují nutně, aby právě vzhledem k těmto poměrům byl volební řád do Národního shromáždění vypracován a projednán se zvláštní pečlivostí, tak aby volební řád do sboru zákonodárného byl důkazem naprosté spravedlnosti ke všem obyvatelům republiky, nechť se tito hlásí k národnosti většiny, či menšiny obyvatelstva, a nechce vláda republiky Československé zejména následovati systém vlád vídeňských, které v každém volebním řádu pro radu říšskou uzákonily volební geometrii národu českému tak nepřátelskou, že nemá sobě rovné v dějinách parlamentarismu vůbec.

Nelze zajisté popříti, že celý novodobý vývoj politických poměrů nejen v území republiky Československé, nýbrž ve všech státech evropských, děl se ve znamení principu národnostního; celý proud dějin, veškeré vzrůstání, klesání a zanikání států bylo a jest dosud přirozeným procesem, ovládaným pevnou kausalitou, řízenou jedinou mocí nejvyšší, kterou jedni nazývají prozřetelností, druzí zákony biologickými, a my v době nejnovější: právem sebeurčení národů. Hybnou pak silou těchto biologických zákonů jest uvědomělá snaha všech vzdělaných národů, aby ony organické jednotky, jež jeví jednotnost jazyka, jednotu mravní, duševní i jednotnost života hospodářského, byly nejen ve své existenci chráněny, nýbrž aby těmto organickým jednotkám byla i poskytnuta možnost dalšího vývoje, možnost k dalšímu rozpětí a dalšímu získáváni půdy, byť by se tak státi mělo i na úkor organismů sousedních.

Doklad o tom opatřiti lze v novověkých dějinách Evropy, jejíž skladba byla a jest zejména dnes po válce světové dílem principu národnostního, pokud tisíciletá příslušnost k témuž útvaru státnímu nebyla důvodem vyšším, než sám princip národnostní.

Ve státech pak, jež obývány jsou několika kulturně vyvinutými národnostmi, působí ony zákony biologické nejen k ochraně vlastních organismů národnostních a proti organismům mimo hranice říšské, nýbrž bojují i uvnitř říše samé nejen bojem o půdu a organismy druhé národnosti, nýbrž - jsouce utlačovány - bojují, a to v prvé řadě, i na těch místech, jimž svěřena jest správa celého útvaru státního, ať ve formě moci výkonné, ať moci zákonodárné, zdržováním nebo mařením nutných opatření ústavů ústředních, bez jichž řádného, pravidelného chodu nelze sobě představiti řádné řízení státu.

Totéž platí o jednotlivých organismech třídních uvnitř národností. Jest proto povinností vlády, aby osnovy zákonů, Národnímu shromáždění k ústavnímu projednání předkládané, obsahovaly takové návrhy, které by zavdávaly co nejméně podnětu k rušivé činnosti těchto organismů, a povinnosti této vyhoví se nejlépe tím způsobem, když osnova zákona, a v prvé řadě osnova řádu volení Národního shromáždění, šetřiti bude práv všech národností a všech tříd společenských měrou stejnou, a když ke všem národům i ke všem sociálním vrstvám obyvatelstva bude stejně spravedliva. Právě tak, jako řádnou správu republiky nelze sobě představiti bez pravidelného chodu sboru zákonodárného, tak jest jisto, že by zákonodárný sbor ve svých pracích byl rušen, kdyby jedné z národností, území republiky obývajících, aneb jedné ze sociálních vrstev národů odepřeno bylo spravedlivé zastoupení v tomto zákonodárném sboru, neboť nespravedlnost volebního řádu byla by první a vydatnou vzpružinou k politickým bojům na půdě parlamentní a boje tyto zabraly by Národnímu shromáždění republiky Československé značnou část doby, potřebné ku projednávání velikých otázek v oboru ústavy, veřejné správy a zdemokratisování principů národohospodářských.

Vycházejíc z této úvahy, navrhuje osnova vládní týž počet poslanců ve všech obvodech republiky dle sejného počtu obyvatelstva bez ohledu, zda jde o kraje obývané národností většiny či menšiny, a navrhuje také pro právo volební i pro způsob skrutinia kriteria a principy, vyhovující všem požadavkům demokratismu.

Pokud se týče počtu poslanců, vychází vládní osnova z úvahy, že pro zákonodárný sbor republiky Československé jest odůvodněno měřítko, dle něhož jeden poslanec odpovídati má počtu 50.000 obyvatelů, a provedena jest tato zásada důsledně ve všech volebních okresech, mimo volební okres pražský, jemuž dle vzorů všech evropských parlamentů vzhledem k tomu, že podstatnou jeho část tvoří hlavní město Praha, sídlo centrálních úřadů, sídlo vysokých škol a centrum veškerého kulturního, obchodního a politického života celé republiky, přiznává vládní osnova mandát více, nežli by dle uvedeného měřítka tomuto volebnímu okresu náleželo. Totéž právo přiznáno bylo vždy hlavnímu městu Vídni, a bude toho následek, že menšina národnostní v tomto volebním okrese, jinak nepatrná, bude se moci při volbách uplatniti.

Srovnáním počtu poslanců jednotlivých parlamentů evropských s počtem obyvatelstva dotčeného státu, jeví se dle statistiky z r. 1910 - event. 1918 - výsledek tento:

Dle osnovy vládní bylo by členů Národního shromáždění .......... a připadal by tudíž při počtu obyvatelů 13,750.000 jeden poslanec asi na 50.000 obyvatelů, v kraji pražském na 30.000 obyvatelů.

Rozdělení republ. Československé ve volební okresy působilo ministerstvu vnitra až do dne předložení osnovy značné a možno říci nepřekonatelné obtíže, jež způsobeny byly neustálým odkladem definitivní úpravy hranic našeho státu, takže ještě v době, kdy osnova vládní o řádu volení do Národního shromáždění byla odevzdána tisku, nebyly stanoveny hranice naší republiky vůči státu rakouskému, uherskému a polskému, následkem čehož byla vláda nucena v těch volebních okresech, které hraničí s jmenovanými státy použíti statistiky, odpovídající přibližně jen dosavadní demarkační čáře, spojeneckými velmocemi určené; vláda však doufá, že hranice tyto budou definitivně stanoveny aspoň v době, kdy se bude o vládní osnově raditi ústavní výbor Národního shromáždění a vyhražuje sobě právo v tomto stadiu předložiti konečnou úpravu volebních okresů.

Z důvodů těchto jest také i materiál pro rozdělení volebních okresů zařaděn na místo druhé těchto důvodů, aby získán byl pokud možno včas ke konečné a správné jeho redakci.

Vládní osnova doporučuje Národnímu shromáždění, aby pro nabytí pasivního volebního práva nařízen byl věk 30 roků v den volby a to vzhledem k tomu, že věk pro pasivní volební právo do sboru zákonodárného má býti vyšší než pro volby obecní, liší se však hlavně od schváleného řádu volení v obcích návrhy na způsob skrutinia voleb.

Jako v řádu volení v obcích, tak i pro řád volení do Národního shromáždění považuje vládní osnova za samozřejmé, že princip nadpoloviční většiny jest pro volby v republice Československé vůbec nepřijatelný, a že zásada poměrného zastoupení, schválená Národním shromážděním i pro volby do obcí venkovských, musí býti zachována zejména pro volby do sboru zákonodárného. Pokud jde o systém poměrného zastoupení, bylo pro vládní osnovu směrodatným jednak usnesení Národního shromáždění o řádu volení v obcích, kde soustava D´Hondtova nebyla pro obce naše převzata, jednak, a to hlavně, výsledky voleb, provedených dle této soustavy do zákonodárných sborů ve Vídni a Výmaru, kde již v nejbližších dnech po uveřejnění výsledků voleb, provedených dle soustavy D´Hondtovy, bylo ve veřejném tisku poukázáno na nespravedlnost tohoto systému, a ústavnímu výboru říše německé jest již dnes předloženo několik návrhů z řad poslanců i z řad theoretiků, kteří systém D´Hondtův zamítají, a doporučují soustavu Hareovu, majíce asi na mysli systém s pravým kvotientem.

Než osnova vládní nedoporučuje ani tento dosavadní systém, a to z toho důvodu, poněvadž i dle systému Hagenbach-Bischoffova, který přikazuje definitivně veškeré mandáty v témž okresu, a dociluje tím zastoupení stran, neodpovídající zcela poměru hlasů při volbách stranám odevzdaných, zbytky hlasů, vzešlé dělením při skrutiniu již v okresu jediném, odůvodnily by jiné rozdělení mandátů, což tím více bude na jevě, sečtou-li se zbytky hlasů všech stran ve všech volebních obvodech. Tento nedostatek dosavadních systémů poměrného zastoupení byl v naší literatuře předmětem úvah, jež během války uveřejnili čeští autoři, a jichž výsledek pro volby do obcí nemohl býti použit pro dosti značnou komplikovanost volebního řízení, nebezpečnou pro volby v malých obcích. Základem osnovy vládní pro poměrné zastoupení jest

Vláda navrhuje ve své osnově zcela nový způsob skrutinia, vedena jsouc snahou, přiblížiti počet přikázaných mandátů skutečnému poměru hlasů, odevzdaných při všeobecných volbách jednotlivým stranám nejen v obvodu jednoho volebního okresu, nýbrž v obvodu celé říše. Veškeré posavadní methody, ať dle systému belgického, ať dle systému Hagenbach-Bischoffova přihlížely toliko k poměru hlasů, odevzdaných jednotlivým stranám v jediném okrese; přehlížejí však úplně, že kandiduje-li strana ve větším počtu okresů - a to jest případ pravidelný - že přebytek hlasů strany této v okresu jednom sečten jsa s přebytkem hlasů téže strany v okresech druhých, odůvodňuje nárok této strany na další mandát, event. na další mandáty, o něž jest strana zkrácena právě proto, že se mandáty přikazují definitivně již při skrutiniu v samém volebním okresu.

Nechť použije se při přikazování neobsazených ještě mandátů kterékoliv soustavy, většiny relativní, či dělení hlasů počtem již přikázaných mandátů o jednu zvětšeným, vždy zůstane nerespektován určitý zbytek hlasů u všech stran, jež při druhém skrutiniu, v okrese volebním provedeném, vyšly na prázdno.

Součet těchto neuplatněných zbytků značí často již v jediném okrese nárok na jeden mandát, jak vysvitá z přikladu tohoto:

Při volbě 14. dubna 1912 ve volebním okrese St. Gallen, kde voliti se mělo 25 poslanců a odevzdáno bylo celkem 5851 platných hlasovacích lístků, obdržely strany (quotient 225):

Poslední mandát dle relativní většiny přikázán straně konservativní, která vykázala největší zbytek dělení 224. Sečtu-li však zbytky ostatních tří stran 51+131+45, vyjde součet zbytků 227, tedy více, než měla strana konservativní, ano více, než bylo číslo volební. Jest patrno, že zde nebyl poslední mandát přikázán s absolutní spravedlností a že tři strany, jež při druhém skrutiniu vyšly naprázdno, měly dohromady nejméně rovnocenný nárok na přikázání posledního mandátu, jako strana konservativní.

Tento nedostatek druhého skrutinia při poměrném zastoupení byl znám i vládě republiky francouzské, která předkládajíc svůj návrh poměrného zastoupení pro volby do parlamentu v r. 1913 navrhovala, aby se druhé skrutinium nekonalo toliko v jediném volebním okresu, nýbrž vždy v několika okresech příbuzných. Tento návrh vlády francouzské padl s celou předlohou, byl však publikován v 99. čís. časopisu "Kölnische Zeitung" z r. 1919 a měla publikace tato vzbuditi zdání, že jde o původní návrh německý.

Jak patrno, původním německý návrh nebyl, nebyl však návrh tento ani dokonalým.

Vláda navrhuje Národnímu shromáždění nový způsob skrutinia, a to ten, že se ve volebním okresu samém má provésti pouze skrutinium prvé - při čemž stačí použití jednoduchého quotientu - a že druhé skrutinium provésti se má pro celý obvod republiky, jediné, tak aby zbytky všech stran a ze všech okresů, dohromady jsouce sečteny a děleny pravým quotientem, byly základem spravedlivého přikázání poslaneckých mandátů až na hranice technicky možné nestrannosti. Mandáty neobsazené ani v druhém skrutiniu přikáží se pak dle zásady relativní většiny - třetí skrutinium.

Dle návrhu vlády bylo by prvé skrutinium všem voličům zcela snadno pochopitelné, neboť součet všech platně odevzdaných hlasů děliti se má počtem mandátů, dotčenému volebnímu okresu zákonem určených; není tu třeba zvětšovati počet mandátů o jednu a není také třeba doplňovati výsledek dělení na nejbližší číslo, neboť anglická formule Droopova o připočtení "jedné" k počtu mandátů odůvodněna jest empiricky jedině tím, aby kvotient byl menší o to, oč asi strany ztratí z důvodu zbytku při dělení počtu hlasů počtem mandátů, a aby následkem toho neobsazených mandátů pro druhé skrutinium nezbylo příliš mnoho.

Obavy této netřeba míti při volbách prováděných dle osnovy vládní, zde větší počet neobsazených mandátů není závadou, neboť mandáty ty přikazují se pravým quotientem při skrutiniu druhém. Mimo to nebudiž přehlédnuto, že pravý quotient Droopův - počet mandátů zvětšený o jednu - byl by spravedlivým jen tehdy, kdyby v každém okresu šlo o týž počet mandátů. Zvětšuji-li však počet mandátů o stejné číslo, bez ohledu, zda jde o mandáty 3 nebo jde-li o mandátů 40, jest patrno, že podporuji tím strany, které náhodou kandidují v okresu malém, kdežto ve velkém okresu pravý quotient ztrácí na významu. Proto lze použíti s úspěchem pravého quotientu - a to ještě více pravdě bližšího, než jest quotient Droopův, tam, kde jde o jediný volební okres, což jest v případě našem druhé skrutinium. Quotient pro druhé skrutinium navrhuje vládní osnova v počtu mandátů zvětšeném o 1·5; důvod pro tento quotient uveden bude ke konci motivů tohoto odstavce.

Že rozdělením skrutinia ve dvě obvodem a principem svým rozdílné fase, dojde se k výsledku daleko správnějšímu, než tomu bylo při posavadních soustavách, tomu na důkaz budiž dovoleno uvésti řadu praktických případů na volbách skutečně provedených. Výpočet přikázaných mandátů děje se tu již dle zásad vládou doporučených a ku konci provedeno jest vždy srovnání výsledků dle systému vládní osnovy a dle systému Hagenbach-Bischoffova. (Mandáty přikázané dle systému Hagenbach-Bischoffova uvedeny jsou v závorce.)

Při volbách městského zastupitelstva v Zürichu, provedených dne 13. dubna 1913 v prvém okresu volebním, obsaditi se mělo 17 mandátů, počet všech platně odevzdaných hlasů byl 57.542. Dle návrhu vládní osnovy rovná se volební číslo: 57.542:17 = 3384 a obdrží:

Ve druhém volebním okresu mělo se obsaditi 10 mandátů, počet všech platně odevzdaných hlasů byl 26474:10 = 2647. Obdrží strany:

Aby bylo snáze rozuměti výsledku, upozorňuje se, že v tomto okresu, kde quotient jest nejmenší (2647) měla strana svobodomyslná největší počet voličů, a touto volební geometrií lze si vysvětliti, že strana tato obdrží při obou methodách více poslanců, než jí dle celkového průměru hlasů skutečně přísluší. Naproti tomu strana svobodomyslná v okresech s velkým quotientem, totiž třetím a čtvrtém, vůbec nekandidovala.