PARLAMENT ČESKÉ REPUBLIKY
Poslanecká sněmovna
1997
II. volební období
-------------------------------------------------
243/1
S t a n o v i s k o
vlády k návrhu zákona o právu na informace o životním prostředí
(sněmovní tisk č. 243)
předložené dopisem předsedy vlády Václava Klause ze dne 14. srpna 1997 (čj. 3483/97 - OVA)
Vláda na jednání své schůze dne 13. srpna 1997 projednala a posoudila předložený návrh zákona o právu na informace o životním prostředí (sněmovní tisk č. 243) a vyjádřila s tímto návrhem zákona n e s o u h l a s z dále uvedených důvodů.
Obecně
V roce 1991 byla přijata Listina základních práv a svobod (dále jen "Listina"), která obecně zaručuje právo na informace (Čl. 17 odst. 1). Státním orgánům a orgánům územní samosprávy (obcím) výslovně ukládá přiměřeným způsobem poskytovat informace o jejich činnosti s tím, že podmínky a podrobnosti má stanovit zákon (Čl. 17 odst. 5). Takový obecný zákon dosud vydán nebyl. Občané mohou toto základní právo vykonávat jedině tehdy, je-li jim v určitých případech zákony poskytnuto.
Informace o životním prostředí představují, vzhledem ke svému charakteru a politické citlivosti specifický problém, který je ve státech Evropské unie obvykle řešen samostatnou právní úpravou, vycházející ze směrnice ES č. 90/313/EEC ze 7. června 1990, o přístupu k informacím o životním prostředí. V současné době připravuje navíc Výbor pro politiku životního prostředí Evropské hospodářské komise OSN návrh samostatné úmluvy o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, který by měl být dokončen tak, aby tato úmluva mohla být vyložena k podpisu během panevropské konference ministrů životního prostředí států regionu Evropské hospodářské komise OSN v červnu 1998 v dánském Aarhusu. Příprava samostatné právní úpravy přístupu k informacím o životním prostředí je proto v České republice žádoucí.
Základem právní úpravy musí být nalezení kompromisu mezi požadavkem maximální informovanosti veřejnosti a potřebou ochrany informací z hospodářských, obchodních či jiných oprávněných důvodů. Právní úprava musí proto především zcela jednoznačně definovat důvody pro které lze poskytnutí informace odmítnout a tak co nejvíce omezit prostor pro subjektivní interpretace jak na straně žadatele o informaci, tak i držitele informace.
Předložený návrh zákona tyto požadavky nesplňuje zejména z dále uvedených důvodů.
1. Návrh zákona obsahuje řadu zcela vágně definovaných pojmů a ustanovení, která přímo svádějí k voluntaristické interpretaci ("jinak nedostatečná žádost", "obecný zájem na přístupu k dané informaci by zřejmě převažoval nad zájmem podnikatele na jejím utajení") a neumožňují jednoznačně stanovit, kdy lze informaci poskytnout a kdy nikoliv.
2. Návrh zákona obsahuje značné ekonomické omezení přístupu k informa- cím. Ustanovení § 10 odst. 3 ("Za smluvní cenu se zpřístupňují informace .... nebo pokud je k jejich pořízení na základě žádosti zapotřebí zvláštního šetření, výpočtů nebo zpracování..... Podmínkou pro zpřístupnění je pak dohoda o ceně. Pokud k dohodě nedojde, informace se nezpřístupní.") lze využít prakticky vždy, kdy je požadována informace, která nebyla zveřejněna standardním způsobem (Zpráva o stavu životního prostředí, statistická ročenka Životní prostředí České republiky).
3. Návrh sice zahrnuje všechny obecně formulované články směrnice ES č. 90/313/EEC, jejich rozpracování však jde výrazně proti duchu této směrnice.
4. Návrh na projednání vládou a zveřejnění zprávy o stavu životního prostředí České republiky jedenkrát za čtyři roky je výrazným krokem zpět oproti současné praxi, kdy je taková zpráva vládou projednávána a následně zveřejňována každoročně, a to již od roku 1992. Přijetí návrhu by znamenalo, že by vláda projednávala zprávu o stavu životního prostředí pouze jedenkrát za své funkční období.
* * *
Předložený návrh zákona z výše uvedených důvodů neodpovídá základním požadavkům na právní úpravu přístupu k informacím o životním prostředí. Svou nejednoznačností a navrhovanými ekonomickými či administrativními bariérami by znamenal významný krok zpět oproti současné praxi.
K jednotlivým ustanovením
1. Návrh zákona by se neměl nazývat "o právu na informace", ale "o přístupu k informacím", v souladu se směrnicí ES č. 90/313/EEC a připravovanou Úmluvou Evropské hospodářské komise OSN "o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí".
2. Okruh subjektů povinných poskytovat informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů vymezený v § 1 návrhu zákona pojmem "orgány státní správy a jim podřízené právnické osoby" je nejasný a neúplný, a to i přes jeho bližší vymezení v § 2. Nejsou zde uvedeny např. orgány územní samosprávy, přitom v Čl. 2 směrnice ES č. 90/313/EEC jsou za subjekty povinné poskytovat informace považovány obecně úřady veřejné správy, za které se považují například i orgány územní samosprávy.
3. Výkon práva na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů řeší návrh zákona výhradně uplatněním žádosti (§ 3), přičemž řada zákonů v oblasti ochrany životního prostředí ukládá povinnost orgánům státní správy poskytovat, zpřístupňovat či zveřejnit tyto informace i bez žádosti (např. § 13 zákona č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami, ve znění pozdějších předpisů, § 5 odst. 5 zákona České národní rady č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, § 71 odst. 2 zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, § 7 odst. 2 zákona č. 86/1995 Sb., o ochraně ozonové vrstvy Země, § 3 odst. 2 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření).
4. V § 2 návrhu zákona je pojem "informace o životním prostředí" vymezen značně neurčitě a nesourodě když toto vymezení v sobě slučuje jak mechanickou formou informací, tak jejich obecně vymezený vlastní obsah i jejich prameny. Takto vymezený pojem by způsobil, že někteří občané by nevěděli jaké informace mohou požadovat, zatímco jiní občané by správní orgány mohly zahrnout nepřiměřeným množstvím žádostí. Kromě toho se upozorňuje, že způsob vymezení tohoto pojmu překračuje právo na informace o stavu životního prostředí, jak je uvedeno v Čl. 35 Listiny například v tom směru, že předpokládá poskytování informací jednotlivým osobám o opatřeních, jež podnikají orgány odpovědné za ochranu životního prostředí.
5. Omezení přístupu k informacím je navrženo způsobem, který by byl v praxi obtížně aplikovatelný. Jde zejména o možnost úvahy správního orgánu o tom, zda obecný zájem na přístupu k informaci převažuje nad zájmem podnikatele na jejím utajení (§ 8 odst. 2 návrhu zákona).
6. Jestliže pro případné odepření zpřístupnění informace se předpokládá provedení správního řízení, od kterého bude počítána lhůta stanovená zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, pro vydání rozhodnutí a rovněž obecná úprava okruhu účastníků správního řízení obsažená v § 14 správního řádu, není pro daný případ zcela vhodná, neboť okruh účastníků řízení by mohl být nepřiměřeně široký.
7. Nedostatečným způsobem je řešena úhrada nákladů za zpřístupnění informací. Zcela nevhodný je návrh, aby cena za zpřístupnění informace byla stanovena dohodou mezi správním orgánem a žadatelem a dále, aby v případě, že k dohodě o ceně nedojde, se informace nezpřístupní (§ 10 návrhu zákona). Poskytování informací lze v rozsahu zákona České národní rady č. 368/1992 Sb. o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, zpoplatňovat, možnost zavedení správních poplatků je však v § 10 odst. 4 a v důvodové zprávě pouze naznačena namísto toho, aby k návrhu byla připojena příslušná novela zákona, o správních poplatcích.
8. Zcela nevhodný je obsah § 11 návrhu zákona v němž se předpokládá, že jiné zákony mohou určité věci upravit odchylně od tohoto zákona, ačkoliv tak tomu může být i tehdy, když § 11 v tomto navrhovaném zákoně nebude vůbec obsažen. Normativní povahu nemá ani § 14 návrhu zákona pokud je mezi navrhovaným zákonem a zákony, na které je v § 14 odkazováno, rozpor, nebo se tyto zákony vzájemně překrývají, je třeba věc řešit přímou novelou dotčených zákonů.
9. K § 13 odst. 2 návrhu zákona - pokud jde o rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů, je správní soudnictví založeno na opačné konstrukci než je uvedena v tomto ustanovení. Podle § 248 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, jsou z přezkoumávání soudem mimo jiné vyloučena rozhodnutí, jejichž přezkoumání vyloučí zvláštní zákony. Jestliže tedy by vůbec byl přijatelný princip správního řízení v těchto případech, pak by bylo nutno § 13 odst. 2 vypustit.
10. Předkládání zprávy o stavu životního prostředí pouze jedenkrát za čtyři roky je krokem zpět proti současné praxi, kdy je zpráva předkládána každoročně. S ohledem na dynamiku změn v životním prostředí bychom měli do roku 2004 setrvat na dnešním stavu a poté zvážit četnost vydávání zprávy o stavu životního prostředí.
Závěr
V souvislosti s přípravou vstupu České republiky do Evropské unie, kdy bude nutno transponovat ustanovení směrnice ES č. 90/313/EEC do českého právního řádu a také s ohledem na připravovanou úmluvu Evropské hospodářské komise OSN, k níž velmi pravděpodobně přistoupí všechny členské státy Evropské unie, připravuje ministerstvo životního prostředí návrh věcného záměru příslušného zákona, který hodlá předložit vládě nejpozději do konce roku 1997.