Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

OBECNÁ ČÁST

Reforma důchodového systému je nedílnou součástí reformy celé sociální oblasti. Nový důchodový systém je koncipován jako subsystém sociálního pojištění (vedle pojištění nemocenského), v rámci něhož jsou poskytovány peněžité dávky nahrazující příjem z výdělečné činnosti. Cílem reformy důchodového systému je dlouhodobě zajistit racionální vazbu mezi příjmy v období ekonomické aktivity a příjmy v postproduktivním věku, a to jak z pohledu mezigenerační solidarity, tak z hlediska vývoje individuálních příjmů a vytvořit systém, který by finančně nadměrně nezatěžoval budoucí generace. Z návazných sociálních systémů (státní sociální podpory, resp. sociální pomoci) budou poskytovány dávky, které nebudou vázány na oblast práce a mimo to budou příjmově resp. majetkové testované. Výsledkem této koncepce bude systém dávek zaručující každému občanu, tedy i důchodci, že jeho příjmy neklesnou pod úroveň společensky uznaného životního minima a prostřednictvím adresně poskytovaných dávek bude dosaženo hospodárného financování sociálního systému.

1. Hodnocení současného stavu důchodového zabezpečení

Důchodové pojištění má v českých zemích dlouhou tradici. Bylo zavedeno již počátkem tohoto století a ve dvacátých letech rozšířeno v podstatě na všechny zaměstnané osoby s výjimkou osob samostatně výdělečné činných. Zákonem č. 99/1948 Sb., o národním pojištění, bylo provedeno sjednocení právní úpravy pro všechny skupiny pojištěnců. Důchodové pojištění tak tradičně představuje v České republice hlavní a mnohdy výlučný zdroj příjmů ve stáří, při invaliditě nebo jiných uznaných sociálních událostech.

Dosavadní platně principy důchodového zabezpečení byly koncipovány v padesátých a v první polovině šedesátých let v souladu s tehdy převládajícími představami o uspořádání socialistické společnosti a řízení hospodářských a sociálních procesů.

Současná soustava důchodového zabezpečení nemůže být funkční složkou nově budovaného sociálního systému především z následujících důvodů:

1. Není schopna pružně reagovat na důsledky ekonomického vývoje v důsledku "statičnosti" systému [ Ta spočívá v tom, že systém obsahuje řadu omezení (zejména maximální výše důchodu a redukce výdělků rozhodných pro výpočet důchodů) vyjádřených pevnými částkami, jejichž zvyšování v souladu s ekonomickým vývojem nebylo zákonem zaručeno. Důsledkem pak bylo kromě zaostávání vývoje průměrné výše důchodů i vytváření rozdílů mezi důchody přiznanými v různých obdobích (problém "starodůchodců").] Zejména tento nedostatek by byl v budoucnu příčinou vážného narušení racionálních vztahů mezi příjmy ekonomicky aktivních a neaktivních občanů.

2. Není připravena na budoucí demografický vývoj, jehož důsledkem bude zvyšující se podíl starých občanů a tedy i zhoršování poměru počtu občanů pobírajících důchod a počtu výdělečně činných platících příspěvky do systému.

3. Systém až do nedávné doby nedával prostor ani možnost pro zajištění se pro případ sociální události vlastním přičiněním. Jedním z možných řešení je již schválené penzijní připojištění, jehož reálné efekty však lze očekávat nejdříve za 10 let.

4. Neexistuje dostatečná ochrana systému proti možnému zneužívání jeho relativně mírných podmínek.

5. Systém neumožňuje přenos získaných nároků do jiných zemí, což omezuje mobilitu pracovních sil a neumožňuje integraci mezi vyspělé státy.

6. Není vytvořen dostatečný prostor pro rozhodování o odchodu do starobního důchodu podle individuálních možností a schopností.

7. Ve výši důchodu není zohledněna celoživotní úroveň pracovních příjmů.

I1. Záměry dalšího rozvoje důchodového systému

Novým systémem bude založena dlouhodobá koncepce důchodového pojištění. Při jejím vytváření je nutné respektovat vývojové trendy vlastní rozvoji tržní ekonomiky, zejména rozvoj soukromého sektoru, rostoucí diferenciaci příjmů a větší odpovědnost občanů i sociálních skupin za svou sociální situaci. Je však současně nutné uvážit i důsledky demografických změn projevujících se prodlužování věku obyvatelstva a tedy i prodlužováním doby pobírání důchodu a tím i rostoucím počtem důchodců.

Základem nového důchodového systému bude povinná soustava, garantovaná státem. Nad rámec této základní povinné soustavy budou rozvíjeny různé formy dobrovolného důchodového připojištění (zejména penzijní připojištění prostřednictvím penzijních fondů).

Aktuální analýzy zahraničních průběžně financovaných základních důchodových systémů s poměrně velkorysými přísliby dávek ukazují, že se v poslední době tyto systémy v některých vyspělých zemích dostávají do závažných finančních potíží, kdy vybrané příspěvky nestačí pokrýt důchodové přísliby, zejména proto, že v důsledku demografického vývoje roste počet důchodů. Tyto systémy se pak neobejdou jak bez významných dotací ze státního rozpočtu, tak různých "ozdravných opatření", která musí být přijímána ke snížení finanční náročnosti. Za této situace sílí v zahraničí naléhavost požadavků, aby dosavadní povinné systémy byly přebudovány. Obecná doporučení směřují vcelku jednoznačné k tomu, aby státy co nejdříve přistoupily k určitému omezení povinných důchodových systémů založených na průběžném financování a vedle těchto tradičních systémů více podporovaly spoření na stáří prostřednictvím soukromých důchodových fondů a životního pojištění.

V České republice a ostatních zemích s široce rozvinutým státním systémem důchodového zabezpečení a s nerozvinutým systémem doplňkových důchodových systémů není uvedená transformace ve výhledu několika let reálná, neboť jde o dlouhodobý proces v časovém horizontu nejméně jedné generace. Přitom je třeba zaručit, aby celková relace souhrnu příjmů občanů důchodového věku ve srovnání s příjmy ekonomicky aktivních proti současné úrovni neklesala. Proto po dostatečně dlouhou dobu (nejméně po dobu prvních 10 let účinnosti nového zákona) je třeba tuto relaci garantovat základním povinným důchodovým systémem. Teprve v následném období, ve kterém lze již předpokládat vyšší příjmy z penzijního připojištění, by se mohl podíl základního povinného systému na příjmech občanů postupně snižovat. Odpovídajícím způsobem by pak bylo možné snižovat i povinné odvodové zatížení občanů a tím vytvářet občanům další finanční prostor pro využívání systému penzijního připojištění. Aby však tento trend nebyl narušen růstem výdajů na základní systém, především v důsledku rostoucího počtu důchodců, je nezbytné zahájit proces racionalizace systému.

II1. Hlavní navrhované změny hmotněprávní úpravy základního důchodového systému

Navrhovaná reforma základního důchodového pojištění vytvoří povinný důchodový systém se sociálními prvky, které se projeví určitou mírou solidarity a přerozdělování. Za hlavní změny oproti současnému stavu je nutné považovat:

1. změny v osobním rozsahu soustavy,

2. korekci věcného rozsahu soustavy,

3. nové stanovení podmínek nároků na dávky,

4. přechod ke dvousložkové konstrukci výpočtu dávek,

5. zavedení valorizačních mechanismů umožňujících stejný vývoj nově přiznaných a vyplácených důchodů a dynamizaci systému.

1.Osobní rozsah soustavy

Základní důchodová soustava musí být povinná pro všechny fyzické osoby výdělečně činné na území české republiky. Požadavek povinné účasti je jednou z forem, jak zabránit vzniku chudoby v životních situacích, zabezpečovaných d rámci systému a základním prvkem principu občanské solidarity. Je nezbytný i z důvodu zajištění potřebných prostředků na úhradu vyplácených důchodů.

Nová důchodová soustava se navrhuje jako jednotná pro všechny fyzické osoby výdělečně činné na území České republiky. V systému tak nebudou žádné skupiny osob diskriminovány či zvýhodňovány na úkor ostatních (např. v minulostí pracovní kategorie, osobní důchody). Respektování tohoto principu znamená také zavedení obdobných podmínek pro přiznávání vdovského a vdoveckého důchodu.

2. Věcný rozsah soustavy

Ze základní důchodové soustavy budou poskytovány dlouhodobé peněžité dávky odvozené především z příjmů z výdělečné činnosti. V rámci soustavy budou zabezpečeny všechny případy dlouhodobého ohrožení následkem sociální události, při které dochází ke ztrátě zdroje obživy (výdělku) a schopnosti si takový zdroj opatřit. Podle příčiny vzniku a jim odpovídajících způsobů řešení budou rozlišovány následující sociální situace zabezpečené dlouhodobými dávkami: stáří, invalidita, ovdovění a osiření.

V základní důchodové soustavě budou existovat tomu odpovídající druhy důchodů: důchody starobní, invalidní (plný invalidní a částečný invalidní) a pozůstalostní (vdovský, vdovecký a sirotčí). V systému tak již nebude existovat institut zvyšování nízkých důchodů, které jsou jediným zdrojem příjmu. Důvodem k tomu je, že toto zvýšení by nemělo být do budoucna poskytováno plošně, ale adresně, a bude proto převedeno do systému sociální pomoci. Tím se však nevylučuje, aby výplatu této dávky prováděl plátce důchodu a občan tak dostával celou částku z jednoho výplatního místa. Zvýšení důchodů pro bezmocnost bude dočasně, do doby, než bude možné jeho transformaci provést, ponecháno v systému důchodového zabezpečení (v zákoně č. 100/1988 b.). Ostatní dosud poskytované dávky budou přeměněny na některý z výše uvedených základních důchodů, popř. zrušeny a vypořádány jednorázovou výplatou (důchody za výsluhu let).

3. Podmínky nároku na důchody

Podmínky nároku na dávky v nové důchodové soustavě musí vytvořit předpoklady pro to, aby v nově se formujícím ekonomickém prostředí a s ohledem na očekávaný demografický vývoj byly náklady na základní systém přiměřené možnostem jejich úhrady a nevytvářely se předpoklady pro nepřiměřené zvyšování finančních požadavků v budoucnu.

Náklady na důchodový systém jsou dány výsledkem celospolečenského konsensu o úrovni dávek a o podmínkách nároku na ně. Zejména při diskuzích o stanovení podmínek nároku je nutné vycházet ze skutečnosti, že důchod nahrazuje výdělek v situacích, kdy již občan není schopen si zajistit dostatečné příjmy vlastní prací.

Při zachování současných podmínek nároku na důchod by v důsledku očekávaného vývoje faktorů ovlivňujících počet příjemců dávek (věkové struktury obyvatelstva, invalidizace, nezaměstnanosti, porodnosti, úmrtnosti a dalších) došlo k významnému zhoršení poměru mezi počtem ekonomicky aktivních a neaktivních občanů, které by nepříznivě ovlivnilo financování důchodového systému.

Jako účinné řešení se ukazuje problém neodkládat a co nejdříve nově stanovit některé podmínky nároku na dávky, přičemž se navrhuje tyto změny rozložit do dostatečné dlouhého časového období, které by umožnilo všem občanům se na takové řešení připravit. To se týká zejména postupného zvyšování věkové hranice pro nárok na starobní důchod. Navrhuje se postupné zvyšování věkové hranice o 2 měsíce za rok pro muže a o 4 měsíce za rok pro ženy. Od roku 2007 tak budou muži odcházet do starobního důchodu v 62 letech a ženy podle počtu vychovaných dětí v 57 - 61 letech.

Zvyšování věkové hranice je plně v souladu s dlouhodobými trendy ve vyspělých evropských zemích. Přitom musíme vycházet z konkrétní situace České republiky, kde průměrná doba života je zatím stále ještě nižší. O co však je nutné usilovat, je dosažení zhruba stejné doby pobírání důchodu. Ta se v Evropě v průměru pohybuje okolo 15 let u mužů a 20 let u žen. V České republice dosahovala v roce 1993 16 let pro muže a 24 let pro ženy, přičemž vzrostla od roku 1987 u mužů i u žen o cca 1 rok. Tento trend zřejmě bude pokračovat. Pokud bychom nepřistoupili ke změně věkové hranice, Česká republika by se základními parametry důchodového systému dále vzdalovala průmyslově vyspělým zemím (Příloha č. 1a). Mezinárodní konvence směřují k zrovnoprávnění postavení mužů a žen v důchodovém zabezpečení. Při realizaci navrhovaného procesu zvyšování věkové hranice bude docházet k jejímu postupnému sbližování u mužů a žen i v České republice.

Věk, do kterého je člověk schopen pracovat, je individuální záležitostí. Je proto věcí osobního rozhodnutí občana, kdy ukončí svou výdělečnou činnost. Navrhovaný zákon proto umožňuje jak dřívější, tak odložený odchod do starobního důchodu. Do starobního důchodu bude možné odejít před dosažením důchodového věku buďto o 2 roky dříve, a to za předpokladu alespoň půlročního nepřetržitého vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání (v tomto případě se výše důchodu přechodně sníží o jedno procento výpočtového základu za každých 90 započatých kalendářních dní dřívějšího odchodu co důchodu, anebo o 3 roky dříve bez dalších podmínek v tomto případě se výše důchodu trvale sníží o 0,6 výpočtového základu za každých započatých 90 kalendářních dnů dřívějšího odchodu do důchodu). Při odloženém odchodu do důchodu po dosažení věkové hranice se bude naopak důchod zvyšovat, a to 0,1 výpočtového základu za každých 90 dní odloženého odchodu do důchodu: doba odložení odchodu do důchodu přitom není nijak limitována.

Při stanovení sazby procentního snížení, resp. zvýšení (zvyšování či snižování podléhá jen část důchodu, neboť základní výměra náleží ve stejné výši všem důchodcům) za předčasný nebo odložený odchod do důchodu se vychází z pojistněmatematických výpočtů a celkový objem prostředků, které takový občan z důchodového systému obdrží, se vlastně pauze rozkládá do více, resp. méně let.

Pokud individuální zdravotní situace objektivně zabraňuje či omezuje možnost dalšího pracovního uplatnění, může občan požádat o invalidní důchod (plný nebo částečný), při jehož výpočtu se započítávají jako roky pojištění i roky od vzniku invalidity do dosažení věkové hranice pro odchod do starobního důchodu. Nová definice invalidity již nepřipouští tzv. profesní a stavovskou invaliditu, tzn., že nadále již nebudou přiznávány invalidní důchody těm, kteří v důsledku zdravotního stavu změní zaměstnání a pokles jejich pracovních schopností nepřekročí stanovené hranice. Pro zmírnění nepříznivých sociálních dopadů budou podmínky pro výplatu takovýchto důchodů přiznaných před 1.1.1995 zachovány pro osoby, jejichž věk bude k 31.12.1995 alespoň o 10 let nižší, než jejich příslušná věková hranice pro nárok na starobní důchod.

Nově se stanovují také podmínky nároku na vdovský důchod. Současně se za stejných podmínek zavádí důchod vdovecký. Přitom zákon zaručí, že u vdov, které získaly nárok na vdovský důchod do 31.12.1995, budou podmínky nároku na důchod i nadále posuzovány podle dosavadních předpisů.

4. Konstrukce výpočtu důchodů

Relace průměrného starobního důchodu k průměrné čisté mzdě v současné době dosahuje 56. Na této úrovni by měla zůstat zachována i po nabytí účinnosti nového zákona. Teprve po zvýšení příjmů důchodců z penzijního připojištění v perspektivě 10 a více let lze s ohledem na možnost výraznější diferenciace příjmů z penzijního připojištění podle individuálních představ občanů v základním systému postupně snižovat diferenciaci důchodů podle výše výdělků a počtu odpracovaných let.

K postupnému dosažení těchto cílů je vhodným nástrojem dvousložková konstrukce důchodu, při níž se důchod skládá z pevné základní výměry (1. složka) a procentní výměry (2.složka), jejíž výše závisí na výši výdělku a době pojištění.

Základní výměru se navrhuje stanovit ve výši 680 Kč, tj. na úrovni pevného zvýšení důchodu platného k počátku účinnosti zákona (s přihlédnutím ke zvýšení důchodů od července 1995) a postupně tuto částku zvyšovat. Základní výměra bude stejná pro nově přiznané i vyplácené důchody. Tato částka bude náležet každému důchodci pouze jednou, tzn., že např. při souběhu starobního a vdovského důchodu bude náležet základní výměra jen k jednomu důchodu.

Procentní výměra bude počítána tak, že za každý rok pojištění bude náležet 1,5 % výpočtového základu. Procentní výměra částečného invalidního důchodu bude stanovena jako 50 procentní výměry plného invalidního důchodu, procentní výměra vdovského (vdoveckého důchodu bude činit 50 a procentní výměra sirotčího důchodu 40 procentní výměry důchodu, na který měl nebo by měl nárok zemřelý. V systému se uší pevné omezující částky jako např. maximální vyměřovací základ, maximální důchod, maximální výše souběhu dvou důchodů apod.

Výpočtový základ bude počítán jako průměr indexovaných příjmů za rozhodné období, přičemž počet let, z nichž se tento poměr bude zjišťovat, se bude postupně během 20 let zvyšovat z 10 až na 30 let. Rozhodné období se bude stanovovat z tohoto počtu let v úseku před dosažením důchodového věku. Důchod bude vypočítáván z měsíčního průměrného příjmu stanoveného z příjmů, z kterých bylo odváděno pojistné, dosažených v celém rozhodném období; přitom se budou při výpočtu měsíčního průměrného příjmu některé stanovené doby v určitém rozsahu vylučovat (doba, kdy netrvaly stanovené důvody a nebyl dosažen příjem, se však vylučovat nebude). Tento postup umožní spravedlivě zhodnotit dlouhodobé přičinění občana na výši svého důchodu. Výdělky dosahované v průběhu aktivního života a rozhodné pro výpočet důchodu budou indexovány podle vývoje průměrné mzdy na úroveň roku předcházejícího o dva kalendářní roky rok odchodu do důchodu. V rámci solidarity systému bude vyšší výdělek redukován. Výsledkem bude obecně vyšší základ pro výpočet důchodu než při současném stavu, zejména pak pro vyšší výdělky (Příloha č. 2.3.). Hranice pro redukce výdělků se navrhuje podle stanovených kriterií pružně zvyšovat nařízením vlády tak, aby byl zajištěn soulad vývoje vyplácených a nově při znaných důchodů. Proto se navrhuje, aby ke zvýšení hranic redukcí výdělků rozhodných pro výpočet důchodu došlo vždy k 1. lednu, pokud procentní výměra vyplácených důchodů bude od předchozího stanovení hranic redukcí zvýšena alespoň o 5%.

V rámci zachování získaných nároků zákon zajišťuje dostatečně dlouhé (desetileté) období, ve kterém budou Starobní a invalidní důchody počítány podle nové i staré konstrukce a přiznán bude vyšší z nich. Srovnání výpočtu starobního důchodu podle současné právní úpravy a podle předloženého návrhu je uvedeno v Příloze č. 4 a příklad výpočtu důchodu v Příloze č. 6.

5. Valorizace důchodů

Proti dosavadnímu stavu se navrhuje při zvyšování důchodů daleko těsněji sledovat základní makroekonomické ukazatele. Vyplácené důchody se navrhuje zvyšovat nařízením vlády vždy, když od předchozího zvýšení vzroste úhrnný index spotřebitelských cen aspoň o 5%. Výši zvýšení vláda bude povinna stanovit tak, aby v souhrnu všech vyplácených důchodů byla zachována reálná hodnota. Pokud však v období dvou po sobě jdoucích kalendářních let -,vzroste reálná mzda, zvýší se důchody nejen podle růstu cen, ale navíc ještě nejméně o jednu třetinu nárůstu reálné mzdy. Vláda tak bude ze zákona povinna zvyšovat důchody nejméně ve stanoveném rozsahu, přičemž bude moci být provedeno i zvýšení vyšší (Příloha č. 12).

Snížení startovací podmínky pro valorizaci ze současných 10% na 5% povede k důslednějšímu zachování reálné hodnoty důchodů. Koordinovanými souběžnými úpravami parametrů dvousložkové konstrukce nově přiznávaných důchodů bude současně zajišťováno, že nově přiznávané důchody nebudou předstihovat růst vyplácených důchodů.

IV. Soulad s právem Evropského společenství

Přístup Evropské unie (EU k otázkám sociálního zabezpečení je součástí celkové sociální politiky EU jako prvku, který umožňuje upevňovat vztahy členských států EU především z hlediska potřeb společného trhu. Na rozdíl od předchozích období není v současné době cílem EU úplná harmonizace sociálních politik: za základní princip je považováno jejich sbližování při stanovení společných cílů, což umožní koexistenci národních systémů v rámci EU.

Aktivity EU v oblasti sociálního zabezpečení (tedy i důchodového pojištění) lze členit do tří rovin:

1) koordinace systémů sociálního zabezpečení v zájmu těch pracovníků, kteří realizují právo na volný pohyb (včetně pracovní činnosti) v rámci EU,

2) harmonizace systémů sociálního zabezpečení, pokud jde o rovnoprávné postavení mužů a žen,

3) aktivity k naplnění společných obecných cílů (ve formě doporučení členským státům).

Jak koordinace systémů sociálního zabezpečení, tak harmonizace na principu rovnoprávnosti žen a mužů jsou zajišťovány prostřednictvím závazných právních aktů:

Cílem nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 z 14. června 1971 o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a členy jejich rodin pohybující se v rámci Společenství a nařízení Rady (EHS) č. 574/72 z 21. března 1972 stanovícího způsob aplikace nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a členy jejich rodin pohybující se v rámci Společenství je koordinovat právní úpravy sociálního zabezpečení tak, aby pracovníci - státní příslušníci členských států EU -- měli zaručeno rovnoprávné postavení bez ohledu na místo výkonu práce nebo místo pobytu v kterémkoli státě EU.

Návrh zákona o důchodovém pojištění představuje významný posun směrem k praxi obvyklé mezi členskými státy EU, neboť nepodmiňuje nárok na dávky důchodového pojištění pobytem na území ČR. Navržená právní úprava, v souladu s praxí v členských státech EU, neklade rovněž překážky pro výplatu dávek důchodového pojištění do ciziny.

Návrh je v souladu s příslušnými směrnicemi EU týkajícími. se stejného zacházení s muži a ženám, a to směrnici Rady 79/7/EHS z 19. prosince 1978 o postupném uskutečňování zásady stejného zacházení s muži a ženami v oblasti sociálního zabezpečení a směrnicí Rady 86/613/EHS z 11. prosince 1986 o uplatnění zásady stejného zacházení s muži a ženami, kteří vykonávají samostatnou výdělečnou činnost, včetně činnosti v zemědělství, a o zabezpečení žen v těhotenství a mateřství. V souladu s čl.4 směrnice 79/7/EHS jsou zejména v okruhu pojištěných osob zrovnoprávněni muži, pokud jde o dobu péče o dítě, dále vdovci zrovnoprávněním podmínek vzniku nároku na vdovské a vdovecké důchody. V souladu s čl.7 cit. směrnice, pokud jde o stejné stanovení důchodového věku pro účely poskytování starobního důchodu pro muže a ženy, bylo využito výjimky umožňující členským státům, aby věková hranice byla pro obě pohlaví. stanovena odlišně. Současně však navrženým rychlejším tempem zvyšování věkové hranice žen dochází ke sblížení podmínek mužů a žen pro nárok na důchod.

Návrh zákona o důchodovém pojištění přihlíží i k právním aktům EU doporučující povahy (zejména doporučení Rady 92/442/EHS z 27.července 1992 o sbližování cílů a politik sociální ochrany a doporučení Rady 92/441/EHS o společných kritériích týkajících se dostatečných zdrojů a sociální pomoci v systémech sociální ochrany?, např. pokud jde o

- garance minimálních příjmů pro osoby ve věku nároku na starobní důchod,

- přizpůsobení systému důchodového pojištění demografickému vývoji.

Lze tedy konstatovat, že návrh zákona je v souladu s právem Evropského společenství.

Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Českou republikou a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy, která vstoupila v platnost dnem 1. února 1995, navazuje Českou republiku k převoditelnosti dávek, důchodového pojištění pro pracovníky, kteří jsou státními, občany členského státu a jsou legálně zaměstnáni na území ČR (včetně členů jejich rodin). Návrh zákona o důchodovém pojištění uvedený závazek respektuje.

V. Sociálně ekonomické důsledky navrhované úpravy

Navrhované úpravy ovlivní sociálně-ekonomické prostředí v České republice po několik generací, neboť budou působit, na životní podmínky důchodců a jejich rodin, na příjmy starých a invalidních občanů, právě tak jako na příjmy ekonomicky aktivních a jejich rodin, na situaci na trhu práce, na míru úspor a v neposlední řadě na náklady na pracovní sílu a tedy i na konkurence schopnost české výroby. Z hlediska dopadů na pojištěnce jsou nejzávažnější následující změny:

1. Navrhované zvyšování věkové hranice o 2 měsíce ročně v letech 1996 - 2007 povede ke snížení počtu starobních důchodců v tomto období a k výraznému zlepšení poměru počtu důchodců a ekonomicky aktivních (Příloha č. 2.2.). Zvýšení věkových hranic nezpůsobí nárůst absolutního počtu ekonomicky aktivního obyvatelstva, a. proto neohrozí trh práce. Při navrhovaném zvyšování věkových hranic bude počet ekonomicky aktivních osob velmi stabilní v rozpětí 4,73 - 4,88 mil. Posun věkové hranice však povede k určitému zvýšení počtu invalidních důchodů ve vyšším věku. Proti tomuto trendu však bude působit okolnost, že se upravují podmínky pro nárok na invalidní důchod.

2 Upravují se podmínky nároku i na další dávky:

- Modifikují se podmínky pro nárok na plný invalidní důchod, zejména se ruší tzv stavovská invalidita. Zavádí se 2 pásma pro výši částečného invalidního důchodu, aby bylo možné citlivěji reagovat na stupeň snížení pracovní schopnosti.

- Upravují se podmínky nároku na vdovský důchod, který při zvýšené zaměstnanosti žen již přestal plnit svou původní funkci. V souladu s mezinárodními doporučeními se však zavádí rovnocenný důchod vdovecký. Výhodněji jsou upraveny důchody sirotčí.

- Rozšiřují se možnosti předčasného odchodu do důchodu, a to tři roky před dosažením věku rozhodného pro nárok na starobní důchod. Výše předčasného důchodu bude stanovena tak, že celkový objem finančních prostředků vyplacených jedné osobě bude zachován a podle pojistněmatematických principů rozpočten na delší období.

- Souběh důchodu a výdělku první dva roky po dosažení věkové hranice se omezuje výdělkovou hranicí na úrovni životního minima jednotlivce. Tato opatření může vést u řady osob k žádoucímu rozhodnutí pokračovat v zaměstnání bez pobírání důchodu.

3. Ze systému se postupně (jak je bude přejímat systém státní sociál.ní podpory a sociální pomoci) přestanou poskytovat některé dávky. Dávky v těchto jiných systémech budou poskytovány adresně, na základě příjmových resp. majetkových testů rodin jejich příjemců, a to následně povede k celkovým úsporám v sociální oblasti. Zrušení některých dávek v novém systému (důchody za výsluhu let) bude kompenzováno odstupným ve výši 24 měsíčních splátek, pokud nebudou převedeny na jiné druhy důchodů. Náklady na toto odstupné nejsou významné a budou kompenzovány jinými úspornými opatřeními.

4. Výhodněji se stanovuje výdělek rozhodný pro výpočet důchodu. Neredukovaný výdělek je v důsledku indexace podle vývoje mezd zhruba o 25 % vyšší. Rovněž redukce výdělku bude výhodnější, lépe zohledňující i vyšší příjmy. Mimo to budou podle pravidel zákona hranice pro redukci výdělků pravidelně zvyšovány.

5. Navrhovaná konstrukce výpočtu důchodu v zásadě zachová současnou úroveň důchodů při průměrných výdělcích. V nové soustavě nebude stanovena maximální výše důchodu.

6. Navrhuje se výhodnější valorizace vyplácených důchodů, jak z hlediska její frekvence, tak její úrovně.

7. Rozšiřuje se okruh náhradních dob, tj. dob postavených na roveň dobám zaměstnání.

8. Zavádí se institut dobrovolného pojištění, umožňující si doplatit za stanovených podmínek až 10 let pojištění. Tím se reaguje na požadavky důchodově krýt i doby, ve kterých není osoba výdělečně činná a které nejsou považovány za náhradní doby pojištění (např. péče o starší děti, následování manžela při jeho pracovním pobytu v zahraničí apod.).

9. Uvolňuje se výplata důchodů do ciziny a tím se odstraňuje hlavní překážka pro integraci se státy EU.

10. V rámci přechodných opatření je v nejvyšší možné míře zohledněno, aby nedošlo ke krácení nabytých důchodových nároků:

- V zájmu plynulého přechodu k novému systému bude po dobu prvních 10 let účinnosti zákona starobní a invalidní důchod počítán automaticky, tj. bez žádosti občana, podle dřívějších (tj. platných ke dni 31.12.1995) i nových předpisů s tím, že přiznán bude vyšší důchod.

- Věkové hranice pro odchod do starobního důchodu v případě, že občan získal potřebnou dobu zaměstnání v 1. pracovní kategorii, zůstávají nadále v rozsahu dosavadních předpisů nižší až do 31.12.2016. Tato výhoda se týká především horníků a příslušníků ozbrojených sil.

- Nadále se bude vyplácet a za dosavadních podmínek přiznávat zvýšení důchodu pro bezmocnost, a to do doby, než tuto dávku bude schopen převzít jiný sociální systém.

Přestože je velmi obtížné promítnout všechny důsledky navrhovaných změn do konkrétních výpočtů, byly provedeny alespoň odhady za určitých předpokladů o dalším vývoji základních parametrů. Vývoj výdajů na důchodové pojištění bude záviset nejen na počtu důchodů (ten bude ovlivňován demografickou strukturou, mírou nezaměstnanosti, mírou invalidizace, podmínkami nároku na starobní, invalidní i pozůstalostní důchody) a na vývoji mezd (tím bude ovlivněna úroveň nově přiznaných důchodů), ale do značné míry na úrovni valorizace vyplácených důchodů a souběžných úpravách parametrů důchodové konstrukce.

V období 1995 - 2005 lze očekávat za předpokladů uvedených v Příloze č. 11 následující vývoj výdajů na základní důchodový systém.

Vývoj základních ekonomických ukazatelů důchodového systému

Poznámky:

Varianta 1: Současný právní stav s valorizací podle indexu spotřebních cen

Varianta 2: Současný právní stav při zachování relace důchodu ke mzdě

Varianta 3: Nově navrhovaná právní úprava při zachování relace důchodu ke mzdě

x)zahrnuto 6,6 mld Kč na předpokládané zvýšení důchodů v červenci 1995

Realizace navrhovaného zákona, za předpokladu, že do roku 2005 bude zachována relace důchodu k čisté mzdě na úrovni 56%, bude vyžadovat pouze krátkodobé zvýšení výdajů v rozsahu cca 0.5 objemu vyměřovacích základů v roce 1996 v důsledku dílčích opatření (jejich podrobný rozpis je v Příloze č. 5). I tak však pro jejich úhradu postačí zhruba 27% z objemu vyměřovacích základů. V dalším období bude tento podíl ve srovnání se současným stavem postupně mírně klesat.

ZVLÁŠTNÍ ČÁST

K části první

K § 1

Důchodové pojištění bude součástí nově koncipovaného systému sociálního zabezpečení. Ze systému důchodového pojištění budou poskytovány dávky odvozené v zásadě z předchozí výdělečné činnosti - důchody. Otázky organizace a provádění, tj. soustava orgánů, jejich působnost, pravidla řízení, povinnosti a odpovědnost, a finanční otázky, tj. placení příspěvků na důchodové pojištění, budou jako dosud upravovat vzhledem ke specifické povaze těchto otázek zvláštní zákony.

K § 2

Systém důchodového pojištění bude založen na sociální solidaritě a hrazen průběžným způsobem. Proto účast na něm musí být povinná pro všechny fyzické osoby výdělečně činné na území České republiky. Tato povinná soustava bude garantována státem. Za určitých podmínek bude možná i dobrovolná účast na důchodovém pojištění.

K § 3

Způsobilost fyzické osoby k právním úkonům ve vztazích důchodového pojištění vychází z obecné občanskoprávní úpravy s určitými odchylkami u jednotlivých druhů těchto vztahů. Tam, kde má zdravotní stav vazbu na výdělečnou činnost pojištěnce (plný a částečný invalidní důchod), je způsobilost přizpůsobena pracovněprávní způsobilosti: v ostatních případech je přizpůsobena občanskoprávní způsobilost..

K § 4

Systém dávek důchodového pojištění zahrnuje v zásadě jen důchody, které jsou odvozeny (přímo nebo u důchodů pozůstalých nepřímo) z příjmů Z výdělečné činnosti. Ze základního povinného pojištění bude zajištěna peněžitou dávkou osoba v případě ztráty příjmu z předchozí výdělečné činnosti v důsledku stáří, invalidity a úmrtí živitele. V zájmu lepšího rozlišení se místo invalidního důchodu zavádí plný invalidní důchod.

Dávkou důchodového pojištěni nebude nadále důchod za výsluhu let ani důchod manželky a sociální. Do systému státní sociální podpory bude převedeno výchovně k důchodům, příplatek k výchovnému a další dávky poskytované důchodcům (podpora při narození dítěte, pohřebné).

Důchod se skládá ze dvou složek, a to ze základní výměry a z procentní výměry. Základní výměra je určena pevnou částkou. Při souběhu nároků na více důchodů bude náležet základní výměra pouze jednou. Procentní výměra důchodu starobního, plného invalidního a částečného invalidního se stanoví procentní sazbou závislou na délce doby pojištění z výpočtového základu. Procentní výměra důchodu vdovského, vdoveckého a sirotčího se stanoví příslušnou procentní sazbou z procentní výměry důchodu zemřelého.

Základ dvousložkového důchodu byl položen již za účinnosti předpisů platných před 1. lednem 1996, kdy podle zákona č. 183/1994 Sb. byly důchody zvýšeny i o jednotnou pevnou částku (kromě procentního zvýšení). Dvousložková konstrukce důchodů umožní úpravami jednotlivých složek variabilně reagovat na ekonomické pohyby a znamená zvýšení míry sociální solidarity.

K části druhé

K § 5

Ustanovení upravuje osobní rozsah povinné účasti na důchodovém pojištění, který je širší než osobní rozsah účasti na nemocenském pojištění. Vedle pojištěnců účastných nemocenského pojištění zahrnuje i osoby, které z vážných důvodů nemohou být výdělečně činné, t.j. např. osoby pobírající dávky nemocenského pojištění, osoby pečující o dítě do čtyř let věku, osoby konající vojenskou službu v Armádě České republiky, pokud nejde o vojáky z povolání, osoby pečující o blízkou převážně nebo úplně bezmocnou osobu, osoby připravující se na budoucí povolání studiem, poživatele plného invalidního důchodu. Muž bude účasten pojištění jako osoba pečující o dítě, pokud podá přihlášku k účasti na pojištění nejpozději do dvou let od skončení této péče. obdobná podmínka platí i pro osoby pečujíc o blízkou osobu. Podmínka přihlášky je stanovena jednak z důvodu konkurence, kdy by při péči o tutéž osobu mohly nárok na započtení doby pojištění uplatnit i dvě osoby, jednak z důvodů důkazních, neboť s odstupem času lze některé skutečnosti obtížně prokázat.

K § 6

Od 1.května 1990 byl zaveden institut nepovinného důchodového pojištění, který umožňuje osobám výdělečně činným v cizině dodatečně započítat tuto dobu pro nárok a výši důchodu v ČR. Tento institut se osvědčil. Řadu dob, které nebudou povinně pojištěny, tak bude možné pokrýt právě v rámci institutu dobrovolného pojištění, který má vlastně charakter dobrovolného pokračování v pojištění. Dobrovolně pojistit po dovršení věku 18 let bude možné dobu vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání, po kterou nenáleží hmotné zabezpečení, dobu studia delší pěti roků a dobu výdělečné činnosti v cizině. Podat přihlášku k pojištění a zaplatit pojistné bude v těchto případech možné až do dne podání žádosti o důchod s tím, že u doby zaměstnání v cizině lze pojistné doplatit zpětně pouze dva roky ode dne podání přihlášky k pojištění. Dobrovolného pojištění budou dále účastny osoby starší 18 let, jestliže podají přihlášku k tomuto pojištění, pokud doba povinného pojištění zaměstnání před 1. lednem 1996) trvala aspoň jeden rok. Je odůvodněné, aby u okruhu těchto osob byla stanovena maximální doba dobrovolného pojištění. Jinak by bylo možné si zakoupit celý nárok na důchod, což by neodpovídalo charakteru dobrovolného pokračování pojištění. V těchto případech bude třeba pojistné platit průběžně v pravidelných měsíčních, příp., delších lhůtách, nejvýše však rok nazpět od podání přihlášky k dobrovolnému pojištění.

K § 7

Přejímá se dosavadní právní úprava, která umožňuje získat nárok na plný invalidní důchod i osobám, které nebyly účastny důchodového pojištění. Nárok na tento důchod se zachovává ze sociálních hledisek.

K § 8

Důchodové pojištění má povahu v zásadě pojištění povinného, a proto zákon váže účast na důchodovém pojištění především na existenci pracovní nebo obdobné závislé činnosti, která zakládá účast na nemocenském pojištění.

K § 9

Okruh pojištěných osob se proti dosavadní úpravě věcně nemění, tzn. že ty osoby, které byly dosud - za stanovených podmínek - účastny důchodového pojištění osob samostatně výdělečně činných, jej budou účastny i nadále. Změna spočívá v tom, že nadále již nebude existovat pojem spolupracující osoba", nýbrž i spolupracující osoby budou považovány za osoby samostatně výdělečně činné. Úprava v oblasti důchodového pojištění se přizpůsobuje úpravě platné pro oblast daní.

Výčet činností, které se považují za samostatnou výdělečnou činnost, se oproti dosavadní úpravě pouze formulačně zpřesňuje.

K § 10

Základní podmínkou pro povinnou účast osoby samostatně výdělečné činné na důchodovém pojištění i nadále zůstává dosažení určitého příjmu. Ke změně však dochází v tom, že pro účast osoby samostatně výdělečně činné na důchodovém pojištění v jednotlivém kalendářním roce bude rozhodný příjem, kterého dosáhla v tomto roce, a nikoliv již v předchozím kalendářním roce, jak tomu bylo dosud. S ohledem na tuto změnu není proto potřebné stanovit odchylné podmínky pro účast na důchodovém pojištění v roce zahájení samostatné výdělečné činnosti (spolupráce) pro ty osoby samostatně výdělečně činné, které vedle samostatné výdělečné činnosti jsou ještě zaměstnány nebo pobírají starobní či invalidní důchod. Z dosavadní úpravy se přejímá i institut dobrovolné účasti na důchodovém pojištění, který se však ještě rozšiřuje. Povinnosti osob samostatně výdělečně činných oznamovat skutečnosti rozhodné pro účast na důchodovém pojištění, stejně jako povinnosti přihlašovat se k důchodovému pojištění ve stanovených lhůtách, jakož i lhůty pro splnění těchto povinností a lhůty pro dobrovolné přihlašování se k důchodovému pojištění a odhlašování se z něho budou upraveny v procesní normě.

K části třetí

K §11

Účast na důchodovém pojištění je vázána především na existenci činnosti, z níž osoba zaplatila pojistné na důchodové pojištění.Tato účast bude považována za dobu pojištění. Podmínka zaplacení pojistného přitom bude považována za splněnou, i když plátce pojistného (zaměstnavatel) pojistné neodvedl, ačkoliv byl povinen je odvést, pokud bude prokázáno, že osoba vykonávala činnost v rozsahu podléhajícím pojištění. Kromě toho se za dobu pojištění bude považovat i doba účasti na pojištění osob, které se připravují na budoucí povolání studiem po dobu prvních pěti let studia po dosažení věku 18 let a osob vedených v evidenci uchazečů o zaměstnání po dobu, po kterou jim náleží hmotné zabezpečení.

K § 12

Zachovává se v určitém rozsahu dosavadní princip tzv. náhradních dob, t.j. dob, kdy z vážných, společností uznávaných důvodů není vykonávána výdělečná činnost a kdy tedy není placeno pojistně. Tyto doby jsou v podstatě postaveny na roveň dobám pojištění. Jde např. o dobu přípravy pro pracovní uplatnění osoby se změněnou pracovní schopností, dobu vojenské služby, pokud nejde o vojáky z povolání, dobu civilní služby, dobu péče o dítě do čtyř let věku (započítávaná doba čtyř let patří přitom po prodloužení ze tři let k nejdelším na světě, dobu péče o blízkou převážně nebo úplně bezmocnou osobu, dobu pobírání dávek nemocenského pojištění, dobu pobírání plného invalidního důchodu. Hodnocení náhradních dob pojištění je podmíněno tím, že byly získány na území České republiky s výjimkou doby péče o dítě do čtyř resp. 18 let věku.

K § 13

Zajišťuje se přechod z dosavadní na novou právní úpravu, kdy se za dobu pojištění a náhradní dobu pojištění považují též doby zaměstnání a náhradní doby získané před účinností nového zákona. Pro výši procentní výměry důchodu se bude započítávat i doba pojištění před dosažením věku 18 let. Tato úprava je oproti současnému stavu výhodnější, protože podle předpisů platných před 1. lednem 1996 se doba zaměstnání před 18 rokem věku započítávala pouze pro nárok na důchod, nikoliv pro zvýšení základní výměry důchodu za dobu zaměstnání nad 25 (20) roků. Pokud jde o dobu zaměstnání v cizině, bude se hodnotit, jen pokud bylo za ni zaplaceno pojistné. Aby bylo možné podle nových předpisů hodnotit dobu zaměstnání vykonávanou v cizině i před 1.květnem 1990, bude nutné pojistné za tuto dobu podle zvláštních předpisů doplatit.

Důchod za výsluhu let přiznaný podle předpisů platných před 1. lednem 1996 se od uvedeného data ruší. Doba pobírání tohoto důchodu do 31. prosince 1995 se však bude hodnotit, a t.o jako náhradní doba pojištění.

K § 14

Přejímá se dosavadní právní úprava, která stanoví postup v případech, kdy e kryjí doby pojištění a náhradní doby pojištění. Započtena bude ta doba, která je pro pojištěnce výhodnější. Je odůvodněné, aby tatáž doba péče o dítě nebo blízkou osobu byla započítána pouze jedné osobě, a to té, která pečovala v největším rozsahu.

K § 15

Výše důchodu se stanoví procentní sazbou z výpočtového základu podle získané doby pojištění. Ve způsobu stanovení výpočtového základu se do základního důchodového systému promítá princip sociální solidarity. Tím, že osobní vyměřovací základ nedosahující stanovenou hranici se pro výpočet důchodu zohledňuje plně a z vyššího osobního vyměřovacího základu se zohledňuje pouze část, jsou důchody stanovené z neredukovaných osobních vyměřovacích základů ve vztahu ke mzdě relativně vyšší než důchody stanovené z osobních vyměřovacích základů převyšujících stanovenou hranici. Redukce osobních vyměřovacích základů má progresivní charakter, přičemž částky rozhodné pro uplatnění výraznější redukce jsou oproti dosavadnímu právnímu stavu zvýšeny a není stanovena ani maximální započitatelná částka.

K § 16

Osobní vyměřovací základ je rozhodující pro stanovení výpočtového základu. Při jeho výpočtu se vychází z vyměřovacích základů pojištěnce pro placení pojistného (z hrubých výdělků v období před zavedením placení pojistného) v jednotlivých letech rozhodného období, vynásobených koeficientem nárůstu všeobecného vyměřovacího základu. Takto vypočtené roční vyměřovací základy odpovídají takovému vyměřovacímu základu pojištěnce, jaký by měl v předposledním roce před přiznáním důchodu, kdyby poměr jeho vyměřovacího základu k všeobecnému vyměřovacímu základu zůstal zachován na úrovni, které dosahoval v jednotlivých letech rozhodného období. Za celé rozhodné období tak bude lépe zohledněno pojištěncovo vlastní přičinění a odpovídajícím způsobem se zhodnotí i výdělky z let, kdy mzdy byly nižší než v období odchodu do důchodu.

Z vypočtených ročních vyměřovacích základů se stanoví osobní vyměřovací základ, přičemž je výpočtovou formulí eliminován vliv vyloučených dob, jejichž zahrnutí by zkreslilo osobní vyměřovací základ. Přitom se stanoví v případě některých dob maximální rozsah jejich vyloučení z rozhodného období při stanovení osobního vyměřovacího základu, a to vzhledem k jejich charakteru. Způsob výpočtu osobního vyměřovacího základu je obdobný dosavadnímu způsobu výpočtu průměrného měsíčního výdělku.

Koeficient nárůstu všeobecného vyměřovacího základu vyjadřuje nárůst průměrné měsíční nominální mzdy zaměstnanců v organizacích, u nichž Český statistický úřad tento údaj sleduje, od roku, pro nějž se roční vyměřovací základ pojištěnce vypočítává, do roku, který o 2 roky předchází roku přiznání důchodu. Při stanovení všeobecného vyměřovacího základu je třeba vycházet z údajů, které jsou statisticky zjistitelné a existují i za minulá léta ve srovnatelné řadě. S ohledem na termíny zjišťování potřebných údajů a jejich zpracování Českým statistickým úřadem je zvolen termín, kdy vláda vyhlásí všeobecný vyměřovací základ za předchozí kalendářní rok.

V zájmu ochrany pojištěnců se stanoví, že koeficient nárůstu všeobecného vyměřovacího základu musí činit vždy nejméně hodnotu 1. To znamená, že výše všeobecného vyměřovacího základu za kalendářní rok nemůže být nižší než výše všeobecného vyměřovacího základu za bezprostředně předcházející kalendářní rok, a to ani v případě, že by výše průměrné měsíční nominální mzdy v některém kalendářním roce poklesla.