Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

"Analýza stavu v oblasti migrace na území České republiky a dlouhodobá koncepce legislativního řešení všech forem migrace" byly zpracovány na základě usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR č. 61 ze dne 24.3. 1993 v souvislosti s návrhem stanoviska výborů Poslanecké sněmovny k vládnímu návrhu řešení některých aktuálních problémů spojených s migrací v České republice.

Vláda ČR se během roku 1993 opakovaně zabývala různými aspekty migrace a přijala k nim několik usnesení, mimo jiné usnesení k přesídlování českých krajanů z Ukrajiny, k problematice vnitrostátní i zahraniční migrace i ke změnám vízové praxe ČR. Všechna tato usnesení reagovala na změny ve vývoji migrace, na měnící se mezinárodní situaci a postoje okolních států k otázkám migrace.

Migrace, jako významný společenský fenomén, je bezprostředně podmíněna společenskými, politickými a ekonomickými událostmi, které zdaleka přesahují hranice jednotlivých států. Dochází-li k zásadním změnám v charakteru migrace, na které není společenský systém dostatečně připraven, může působit nebezpečně destabilizujícím účinkem. Je tedy žádoucí vytvořit algoritmus jejího sledování a vyhodnocování, přičemž by vláda ČR i Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR měly být o závěrech těchto šetření pravidelně (nejlépe v ročních intervalech) informovány.

V souvislosti s rozdělením ČSFR požádalo k 30. červnu 1993 podle zák. č. 39/1969 Sb. a zák. č. 40/1992 Sb. 159 tisíc slovenských občanů o české státní občanství. Nejvíce slovenských občanů požádalo o české státní občanství v Severomoravském, Severočeském a v Západočeském kraji. Definitivně tak skončilo soužití Čechů a Slováků ve společném státě, stejně jako více méně volné stěhování československých občanů po území Čech, Moravy a Slovenska. Tento migrační pohyb byl podmiňován faktory ekonomickými, politickými i důsledky války.

Migrace je přirozený sociální jev, který za určitých okolností může však vést k devastaci životního prostředí a společenských vazeb. To se stalo po 2. světové válce v řadě oblastí České republiky. Zvláště první poválečná léta novodobé historie Československa lze charakterizovat jako roky explozivního pohybu obyvatelstva a direktivního přemísťování lidí. Odsun německého obyvatelstva z pohraničí předznamenal rozsáhlé aktivity státu se snahou dosídlit vylidněné oblasti a zajistit pracovní síly do průmyslových center [Např. dekret prezidenta Beneše "O mobilizaci pracovních sil", kterým byla potvrzena pracovní povinnost z doby války a program odstraňování válečných pozůstatků.] (Ostravsko, Mostecko, Sokolovsko atp.).

Pro toto období je dále charakteristické vylidňování rozsáhlých zemědělských oblastí a růst počtu obyvatel v průmyslových aglomeracích a velkých městech. Postupně vznikaly, ve vztahu ke společenským a přírodním podmínkám i historickým zkušenostem, zcela nepřirozené koncentrace, které svou skladbou obyvatel neodpovídaly normálnímu sociálně profesnímu i demografickému rozvrstvení. Některé lokality zdecimované vysídlením původního německého obyvatelstva se nikdy z tohoto šoku nevzpamatovaly. Celá ČR má dosud méně obyvatel, než před odsunem Němců. Zcela se změnil charakter osídlení Krušnohoří, Šumavy, Českého lesa (viz graf č.1).

Po roce 1945, a se zvýšenou intenzitou po roce 1948, politická rozhodnutí doprovázená tvrdými represivními opatřeními vytvořila podmínky pro územní manipulaci s obyvatelstvem. Zvláštní postupy byly uplatňovány vůči příslušníkům národnostních menšin žijících v Československu i vůči krajanům v zahraničí (rumunským Slovákům a Čechům, tzv. volyňským Čechům, Čechům z Jugoslávie a Bulharska. Slovákům z Maďarska). Od poloviny padesátých let se setkáváme s tendencí rozptýlit extrémně chudé slovenské romské obyvatelstvo z míst s vysokou koncentrací Romů zvláště do Českých zemí. (Posledním projevem této politiky bylo usnesení vlády z roku 1965 "O organizovaném rozptylu Romů".)

Toto etatistické sociální inženýrství kulminovalo v 50. letech, v dalších již mírnějších vlnách pokračovalo až do 70. let. Zároveň došlo k postupnému zablokování přirozených mechanizmů, které umožňují normální migraci obyvatelstva po území státu. K nejvýznamnějším momentům patřil paralyzovaný trh s bytovým fondem, centralizace řízení pohybu pracovních sil zavedená v souvislosti s kolektivizací zemědělství a rozvojem "plánovaného hospodářství".

Poválečné období je charakteristické vysokou mírou pohybu obyvatel mezi Slovenskem a Českými zeměmi, přičemž konečné saldo vyznívá významně ve prospěch ČR. Celkem se do České republiky ze Slovenské republiky od roku 1950 do roku 1991 přistěhovalo 667.771 osob, zatímco z České do Slovenské republiky se za totéž období vystěhovalo 433.110 osob. Migrační přírůstek v ČR tak činí 234.661 osob.

Slábnutí imigračního přílivu ze Slovenské do České republiky zaznamenáváme až od poloviny 60. let do roku 1992, kdy dochází opět k jeho zvýšení (viz graf č.2). Tento nárůst lze vysvětlit zejména rozdělením ČSFR. Za leden až duben roku 1993 se ze Slovenské republiky přistěhovalo 3.922 osob, na Slovensko se vystěhovalo 3.197 osob.

Jestliže během uplynulých čtyřicet let lze imigraci ze Slovenské do České republiky charakterizovat jako imigraci převážně ekonomickou, od druhé poloviny roku 1992 o ní lze hovořit spíše jako o imigraci politické, která svým přesídlením vyjadřuje souhlas s trendem politických a ekonomických změn v ČR.

V souvislosti s migrací československých občanů v poválečném období nelze opominout 600 tisíc občanů, z nichž značná část z obavy před politickým pronásledováním emigrovala do zahraničí. Politická emigrace se rekrutuje ze vzdělaných a vysoce kvalifikovaných vrstev obyvatelstva, její odchod ze země představuje vždy značnou morální i intelektuální ztrátu.

Po rozdělení ČSFR zůstává v zásadě zachován dosavadní trend územní mobility obyvatelstva České republiky. Dlouhodobě vykazované záporné migrační saldo v kraji Středočeském, Západočeském a Severomoravském zaznamenalo v roce 1992 převrácení negativního trendu. Významněji se tento trend projevil v Jihomoravském a Severomoravském kraji. Čtvrtletní údaje Českého statistického úřadu z roku 1993 prozatím vykazují minimální salda migrace.

Každá, a zejména nově se formující, společnost v sobě latentně zahrnuje různé sociální jevy. Úspěch transformace systému spočívá v prosazení těch jevů, které jsou žádoucí pro jeho další vývoj. V současné době je i vnitřní migrace klasickým latentním jevem, který se za určitých podmínek, jako je např. vysoká míra nezaměstnanosti, nepříznivá ekologická situace, či extrémní nárůst existenčních nákladů v určitých lokalitách, může projevit. Neúměrně vysoká nebo naopak "zmrazená" vnitřní migrace se může stát v určitém okamžiku výrazným destabilizujícím společenským faktorem. Mohou ji provázet negativní jevy, jako například nezaměstnanost, závislost velkého počtu občanů na státu, či kriminalita, které mohou vést ke společenským antagonismům a k politickému extrémismu. Je tedy nutné vytvořit algoritmus jejího sledování a průběžného vyhodnocování, přičemž zvýšená pozornost by měla být věnována rizikovým sociálním faktorům, jako spouštěcím mechanismům negativního společenského vývoje.

Na MV ČR je v současné době zakládána rozsáhlá databáze informací, pomoci níž by měly být průběžně popisovány a vyhodnocovány okresní lokality z hlediska četnosti rizikových faktorů.

Pro komplexnost pohledu na problematiku zahraniční migrace v České republice je třeba pracovat s údaji o přeshraničním pohybu osob a s údaji o legálních formách pobytu cizinců na území České republiky (tj. trvale a dlouhodobě usedlí cizinci, žadatelé o přiznání postavení uprchlíka a osoby, kterým bylo poskytnuto dočasné útočiště). Vedle legálních forem migrace je nutné sledovat nelegální migraci na území ČR i v ostatních evropských státech,

A. LEGÁLNÍ MIGRACE

1. Přeshraniční pohyb

Provoz na hraničních přechodech začal stoupat v souvislosti se změnou vízové politiky a s liberalizací podmínek pro cestování občanů ČSFR v roce 1990. Od počátku roku bylo odbaveno na hraničních přechodech České republiky (bez úseku se Slovenskou republikou) téměř 90 milionů osob. Nejvíce zatížená je hranice se SRN, kde bylo odbaveno za 1. pololetí roku 1993 přibližně 51 milionů osob. Počet odbavených osob tak na tomto úseku stoupl od r. 1989 asi 7 x (viz tabulky č.1 a č.2, graf č.4).

Tabulka č. 1

Tabulka č. 2

2. Cizinci s povoleným trvalým či dlouhodobým pobytem v ČR

Ze statistických údajů o počtech cizinců s povoleným trvalým nebo dlouhodobým pobytem v ČR resp. ČSFR (ČSSR) za období 1982 - 1993 je zřejmé, že zájem cizinců o usídlení po r. 1990 začal pozvolna stoupat - zvláště markantní nárůst je zaznamenáván v roce 1993 (viz tab.č.3, graf č.5 - pozn.: přesné rozčlenění na cizince s povoleným dlouhodobým a trvalým pobytem se provádí až koncem kalendářního roku). Dokumentuje to 110.045 přistěhovalců k 30.6.1993, což je počet 2.6 x vyšší oproti stavu koncem roku 1992. Pokud bude tento trend pokračovat, dosáhne koncem roku 1993 počet cizinců usazených na území ČR hodnoty 1-2 % počtu obyvatel České republiky. (Ve státech západní Evropy se pohybuje počet přistěhovalců od 1 do 10 %.) ze předpokládat, že za stavu, kdy neexistují kvóty pro povolení pobytu cizinců na území ČR za účelem zaměstnání a podmínky s tím spojené budou i nadále pro cizince výhodné, poroste dále i počet trvale a dlouhodobě usídlených cizinců.

Příčiny stoupajícího počtu přistěhovalců lze spatřovat zejména v právních, formálních a administrativních podmínkách. V roce 1992 došlo k zásadním změnám obecně závazných právních předpisů upravujících pobyt cizinců na území ČSFR, podle kterých postupuje i Česká republika.

Většina cizinců se usazuje v Praze a v průmyslových oblastech. Zahraniční pracovníci, kteří si (pokud jím neskončily pracovní smlouvy) po 30.9.1992 upravují svůj pobyt v ČR podle nového zákona o pobytu cizinců na pobyt dlouhodobý, se zřejmě podílí na stoupajícím počtu cizinců usídlujících se na našem území v 10-ti %. K 15.3.1993 bylo cizincům vydáno 16.096 platných pracovních povolení.

Zvláštní kategorii cizích státních příslušníků s trvalým pobytem na území ČR tvoří tzv. volyňští Češi. Vláda České republiky jim svým usnesením č. 9©5 ze dne 5.12.1990 (a později usnesením č.125 ze dne 17.3.1993) umožnila z humanitárních důvodů přesídlit z oblasti postižené katastrofou jaderné elektrárny v Černobylu do historické vlasti. Během přesídlovacích akcí, které byly zahájeny v dubnu 1991 bylo přesídleno celkem 1497 osob, z toho 99 v roce 1993.

Občané Slovenské republiky žijící v ČR si svůj právní vztah k ČR teprve upravují. Korektní analýzu jejich počtu bude možno provést až počátkem r. 1994.

Tabulka č.3

BEZ - bezdomovec, TUC - cizinec s povoleným trvalým pobytem v ČR. DUC - cizinec s povoleným dlouhodobým pobytem v ČR

3. Cizinci žádající o přiznání postavení uprchlíka v České republice

Od zahájení evidence v srpnu 1990 do 30. června 1993 prošlo uprchlickými středisky MV ČR celkem 5626 osob. 4746 osob z tohoto počtu podalo žádost o přiznání postavení uprchlíka a stejné období bylo ve správním řízení přiznáno postavení uprchlíka celkem 1090 osobám (tj. 23%).

Po rozdělení ČSFR zůstalo v České republice v uprchlických střediscích celkem 455 osob, 32 žadatelů zůstalo na území Slovenské republiky.

Od počátku roku 1993 počet žadatelů o přiznání postavení uprchlíka v ČR zaznamenává průběžně vzrůstající tendenci. K výraznému zvýšení počtu dochází od května 1993, pravděpodobně v souvislosti se změnou azylového zákonodárství v SRN (tab. č.4).

Tabulka č.4

K 30. červnu 1993 bylo v uprchlických střediscích umístěno celkem 636 žadatelů o přiznání postavení uprchlíka. Nejvýraznější skupiny tvoří 432 osob z bývalého SNS (z toho 368 z Arménie) a 95 osob z Rumunska.

K 30. červnu 1993 bylo umístěno v zařízeních ministerstva vnitra 128 osob s přiznaným postavením uprchlíka, 96 osob je na území Slovenské republiky, ostatní se zdržují mimo území České republiky nebo jsou integrovány do české společnosti.

4. Cizinci, kterým Česká republika poskytla na základě usnesení vlády ČR č. 769 z 31.12.1992 dočasné útočiště

K 1. lednu 1993 vláda České republiky poskytla dočasné útočiště 2292 občanům bývalé SFRJ, z toho 2058 v humanitárních střediscích ministerstva vnitra. Od dubna 1993 počet osob, kterým bylo poskytnuto dočasné útočiště na území ČR, průběžně klesá. K 30. červnu 1993 bylo na území České republiky 2828 osob, kterým bylo poskytnuto dočasné útočiště.

Česká republika je sice na mezinárodním poli charakterizována jako země tranzitní, nicméně ze statistických údajů vyplývá, že i když počet osob žádajících v ČR o přiznání statutu uprchlíka ve smyslu Ženevské konvence je nízký, stoupají počty cizinců dlouhodobě či trvale usedlých. Z tohoto důvodu bude nezbytné ve spolupráci především s ministerstvem práce a sociálních věcí, ministerstvem hospodářství, ministerstvem zdravotnictví, ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy a dalšími rezorty vypracovat analýzu a na jejím základě korektně stanovit absorpční kapacitu České republiky a roční kvóty pro příjem imigrantů. Tímto tématem by se měla zabývat příští analýza o stavu migrace na území České republiky.

B. NELEGÁLNÍ MIGRACE

V prvním pololetí roku 1993 se o nelegální přechod státních hranic České republiky pokusilo 25.124 osob, což činí dvojnásobek počtu za srovnatelné období roku 1992 (viz graf č.6). V měsíci květnu a červnu 1993 počty řešených ilegálních přechodů státní hranice klesají. Klesá i počet osob vrácených do České republiky ze SRN. Zároveň ale stoupá počet osob letecky vrácených ze SRN do Rumunska a Bulharska. V této souvislosti je třeba konstatovat, že k uvedení vyčerpávajících informací chybí údaje z úseku státní hranice mezi Českou a Slovenskou republikou.

Nejpočetnější skupiny osob, které se pokoušejí ilegálně překročit státní hranice České republiky, jsou občané bývalé Jugoslávie (v červnu 1993 cca 63%), Bulharska a Rumunska. 99 % těchto osob vstupuje na území České republiky legálně,a to v 87% ze Slovenské republiky.

S rostoucím počtem ilegálních přechodů státní hranice roste i trestná činnost migrujících osob v příhraničních oblastech a vnitrozemí. Zároveň roste i trestná činnost páchaná na nich samotných, případně trestná činnost související s migrací. Ilegální migranti se stávají objektem zájmu českých i zahraničních převaděčů a organizovaných převaděčských skupin, které za své služby požadují vysoké finanční částky. Kriminalisté usuzují, že tyto organizované zločinecké gangy spolupracují s dalšími podobnými skupinami, které se zabývají transportem odcizených vozidel, obchodem se ženami, zbraněmi, drogami atd. Je pravděpodobný i vysoký podíl migrujících osob na neobjasněné trestně činnosti.

Základním dokumentem, ze kterého se odvíjí i migrační politika České republiky, je Listina základních práv a svobod. S ohledem na migrační problematiku je pro občana podstatná především záruka svobody pohybu a pobytu osob, a to jak občanů vlastních, tak i cizinců. Na tuto listinu navazují zákony, upravující pohyb a pobyt osob, a to zejména zákon č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, zákon č.21611991 Sb., o cestovních dokladech a cestováni do zahraničí, zákon č.123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území ČSFR a zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících.

S pohybem osob souvisejí i další právní úpravy ať vnitrostátní nebo mezinárodní. Jedná se především o dohody uzavřené v rámci vízové politiky České republiky, regulativní opatření pro vstup. cizinců na území České republiky, dohody o přebírání osob na státních hranicích (readmise), dohody o malém pohraničním styku a dohody o ulehčení odbavování. Mimo to je Česká republika vázána nestandardními dohodami se Slovenskou republikou, které byly uzavřeny v souvislosti s rozdělením ČSFR.

Ústavním zákonem č. 4/1993 Sb., (čl. 5, odst. 2) jsou upraveny i podmínky vnitrostátní recepce zákonů ČSFR do právního řádu ČR. Česká republika tak přebírá práva a závazky, které pro ČSFR ke dni jejího zániku vyplývaly z mezinárodního práva s výjimkou závazků ČSFR, jež byly spojeny s jejím územím a na něž se nevztahuje svrchovanost České republiky. Lze konstatovat, že závazky bývalé ČSFR týkající se státních hranic a oblasti migrace přešly na Českou republiku v podstatě kontinuálně, bez významnějších problémů.

V souvislosti se zánikem bývalé ČSFR byl mezi Českou a Slovenskou republikou vytvořen systém mezinárodních smluv. Účelem některých těchto smluv bylo zejména zabezpečit kontinuální přechod závazků bývalé ČSFR na nově vzniklé subjekty mezinárodního práva a vytvořit mezi oběma republikami alespoň takovou úroveň mezinárodních smluvních závazků, které by zabezpečily řešení pragmatických otázek souvisejících se státními hranicemi. Tomu v menší či větší míře odpovídala i povaha, resp. obsah dohod sjednaných o státních hranicích a souvisejících otázkách.

V případě, že budou konstituovány standardní Státní hranice, bude zřejmě nezbytné přehodnotit dosavadní obsah smluvních závazků.

1. Dohoda mezi vládou ČR a vládou SR o zrušení vízové povinnosti

Existence této dohody je nezbytná ze všech hledisek, která přicházejí v úvahu. Mimořádně problematická je však s ohledem na požadavky ochrany státních hranic zásada obsažená v této dohodě, podle níž mohou občané smluvních stran překračovat státní hranice v kterémkoli vhodném místě. Přijetí této zásady bylo motivováno především historicko-politickými důvody. Její případné přehodnocení, motivované zájmem o ochranu státních hranic, by mělo být doprovázeno vytvořením liberálních pravidel pro malý pohraniční styk.

2. Dohoda mezi vládou ČR a vládou SR o společném postupu v otázkách pobytu cizinců ze třetích států na území ČR a na území SR

Základním principem této, úpravy je uplatňování stejného cizineckého režimu v obou republikách. Jestliže budou vytvořeny standardní státní hranice, bude zřejmě potřebné zvážit další opodstatněnost převážné části jednotlivých ustanovení této dohody. Důvodem pro přehodnocení by mohly být rovněž případné rozdíly ve vízové politice uskutečňované oběma státy. Část dohody, která upravuje předávání cizinců a policejní průvoz, by měla zůstat funkční i za změněných okolností.

3. Smlouva mezi ČR a SR o úpravě režimu a o spolupráci na společných státních hranicích

Tato smlouva svým obsahem odpovídá dohodám, které uzavřela bývalá ČSFR s většinou sousedních států. Od počátku roku 1993 jsou na společné státní hranici zřizovány celní přechody ke kontrole pohybu zboží. V březnu 1993 byly ministry financí obou republik podepsány Smlouva mezi ČR a SR o zřízení celních přechodů na společných státních hranicích a Smlouva mezi ČR a SR o ulehčení pohraničního odbavování na státních hranicích v železniční a silniční dopravě.

Vzhledem k tomu, že tyto smlouvy ve své podstatě nemohou pokrýt plnění úkolů v oblasti kontroly pohybu osob, vyvolala česká strana jednání na expertní úrovni k přijetí nových smluv, jejichž návrhy předala slovenské straně. Jedná se o Dohodu mezi vládou ČR a vládou SR o zřízení hraničních přechodů na společných státních hranicích a Smlouvu mezi ČR a SR o ulehčení pohraničního odbavování v železniční a silniční dopravě. V současné době předalo ministerstvo vnitra SR uvedené návrhy smluv k mezirezortnímu připomínkovému řízení.

Počátkem července přistoupila slovenská strana na český návrh stanovit explicitně v článku 3 Dohody o zrušení vízové povinností mezi vládou ČR a vládou SR pro cizince z třetích států povinnost překračovat státní hranice mezi ČR a SR pouze v místech existujících celních přechodů. Vláda ČR dne 21. července schválila tento Dodatek k dohodě o zrušení vízové povinnosti, vláda SR schválila tento dodatek 27. července. Obě vlády zmocnily k podpisu ministry zahraničních věcí.

A. Vnitrostátní migrace občanů České republiky

Vnitřní migraci občanů ČR nelze legislativně omezovat, a to vzhledem k již uvedené záruce svobody pohybu a pobytu vyplývající z Listiny základních práv a svobod a z mezinárodních právních závazků ČR v oblasti lidských práv. Jediným zákonem, který tuto otázku blíže specifikuje je zákon č.135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů.

B. Právní úprava problematiky uprchlictví

Pokud se týče problematiky uprchlíků je Česká republika vázána závazky mezinárodní Úmluvy o postavení uprchlíka z r. 1951 a Newyorským protokolem z r. 1967. Vnitrostátně je tato problematika upravena zákonem č. 498/1990 Sb., o uprchlících.

Z více než dvouleté konfrontace této právní úpravy s uprchlickou praxí a ze současných mezinárodních i vnitrostátních souvislostí vyplývá potřeba zcela nové právní regulace uprchlictví. Bezprostředně je pak nezbytné provést úpravy některých částí zákona č.498/1990 Sb. Novelizací zákona o uprchlících, jakož i přípravou zásad zákona o poskytování azylu, bylo usnesením vlády ČR č. 385 ze dne 14. července 1993 pověřeno ministerstvo vnitra.

C. Právní úprava vstupu a pobytu cizinců na území České republiky

Jedním ze základních problémů je skutečnost, že v mnoha případech se původně legální vstup cizince na naše území uplynutím povolené doby. K pobytu mění v neoprávněný pobyt. V této souvislosti je nutno přijímat taková regulativní opatření, která na minimum sníží objem nekontrolované migrace. Kromě mechanizmů uvedených v předcházejícím textu se jedná v rámci vnitrostátních právních úprav o tzv. cizinecký a azylový zákon.

V roce 1992 zvýšený pohyb cizinců na území bývalé ČSFR vyvolal přijetí nové zákonné úpravy vstupu a pobytu cizinců - zákon č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území ČSFR. Tento zákon vychází ze zobecněných zkušeností vyspělých států, zejména evropských. Předpokládá tři typy pobytu - krátkodobý (za účelem turistiky), dlouhodobý (za účelem zaměstnání, studia, léčení...) a trvalý (převážně za účelem sloučení rodiny).

Současné zkušenosti ukazují, že v návaznosti na nové úpravy zákonů a obecně závazných právních předpisů České republiky, bude třeba provést dílčí úpravy tohoto zákona. Cílem by mělo být přijetí preciznějších podmínek povolování vstupu a pobytu cizinců na území ČR, které by směřovaly k zamezení nelegální migrace cizinců a k zajištění dodržování právního řádu ČR.

1. Dohody o předávání osob na státních hranicích (readmise)

Mají-li se jednotlivé státy cílevědomě a úspěšně bránit nežádoucí migraci, potřebují k tomu nejen příslušné zákony vlastní země, ale i ochranné instituty, které jsou zakotveny především v mezistátních dohodách. Mezi ně patří i dohody readmisní. Tyto dohody se uzavírají zejména s cílem vytvořit mezinárodně smluvní předpoklady pro to, aby nelegálně migrující osoby, nesplňují-li podmínky legálního pobytu na území cizího státu nebo poruší-li jeho právní řád, mohly být, při respektování humanitárních hledisek, vraceny zpět do zemí svého původu.

Orientaci na urychlené vytvoření systému těchto dohod stanovila i vláda České republiky svým usnesením č.112 ze dne 10.března 1993 o opatřeních k realizaci zásad migrační politiky vlády pro rok 1993. V této souvislosti je třeba považovat za zvlášť aktuální - kromě readmisních dohod se sousedními státy zahájení expertních jednání se státy, které jsou hlediska migrace problematické. Jedná se především o státy balkánské a státy bývalého SSSR.

V současné době je uzavřená Dohoda mezi vládou České republiky a vládou Rakouské republiky o předávání a přebírání osob na společných státních hranicích. Tato smlouva nabyla platnosti dne 1.11.1992.

V květnu 1993 byla podepsána Dohoda mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o předávání a přebírání osob na společných státních hranicích. Tato dohoda se zatím neprovádí, neboť prováděcí ujednání k této dohodě bude podepsáno až v průběhu léta 1993.

V souvislosti v rozdělením bývalé ČSFR byla rovněž sjednána dohoda mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o společném postupu v otázkách pobytu cizinců ze třetích států na území ČR a na území SR. Tato dohoda řeší mj. i problematiku zpětného navracení osob a policejního průvozu.

V červnu tohoto roku také proběhlo první kolo jednání s Maďarskou republikou o Dohodě mezi vládou České republiky a vládou Maďarské republiky o předávání a přebírání osob na státních hranicích.

Za aktuální je třeba považovat především vytvoření systému readmisních dohod, které by umožňovaly navracení osob do jejich domovských států. K tomuto účelu byl vypracován vzorový text dohody o readmisi pro státy, s nimiž nemáme společnou státní hranici. Tento návrh smluvní úpravy bude předán v nejbližší.době diplomatickou cestou těm státům, s nimiž se považuje sjednání dohody za nezbytné. Jedná se především o některé státy ležící na území bývalého SSSR, Rumunsko, Bulharsko a Slovinsko.

Zvláštní pozornost Je třeba věnovat readmisní dohodě se Spolkovou republikou Německo. Jednání o ní probíhají od poloviny roku 1992. Původně dohodnuté zásady smluvní úpravy doznaly vzhledem k měnící se situaci v SRN a zejména pak v souvislosti se změnou azylového zákonodárství SRN a sílící migrační vlně, která zasahuje i naše území, zásadních změn. V současné době probíhají mimořádně složitá jednání, jejichž výsledkem bylo zatím sjednání pracovního textu readmisní dohody. Řada otázek však zůstává otevřená. Nejvýznamnější problém, tj. určení počátku běhu lhůty v souvislosti s předáváním cizinců ze třetích států, se zatím nepodařilo překlenout.

Současně se sjednáním readmisní dohody se SRN se předpokládá sjednání dohody o součinnosti obou států v otázkách nelegální migrace a omezení jejích následků.

V této souvislosti je mimořádně žádoucí, aby v době, kdy budou končit jednání o uzavření readmisní dohody se SRN, již v zásadě existoval výše uvedený systém readmisních dohod s ostatními státy."

2. Vízová praxe České republiky

Existující rozdíly v právní úpravě vstupu, pobytu a vycestování osob přicházejících ze třetích zemí představují jednu z hlavních překážek účinného řešení problematiky nelegální migrace v evropském regionu. Koordinace postupu některých evropských zemí v této oblasti se děje zejména na půdě Rady Evropy. I ČR vzhledem ke své geografické poloze a měnícím se společenským podmínkám v Evropě přistupuje k harmonizaci své vízové politiky se státy Evropského společenství. Dalším umocňujícím momentem v tomto procesu jsou jednání se Spolkovou republikou Německo v souvislosti s předpokládanými dopady změn azylového zákonodárství SRN pro ČR.

Zkušenosti z přeshraničního pohybu cizinců (nelegální překračování státní hranice, neoprávněné pobyty na území ČR) potvrzuji potřebu zkvalitnění ostrahy státní hranice a úpravy vízové praxe ČR k zemím, které ve zvýšené míře produkují nežádoucí migraci (především k Bulharsku, Rumunsku, státům bývalého SSSR a Jugoslávie). Neřešení současného stavu by mohlo vést k situaci, kdy by se Česká republika spolu s Polskem stala nárazníkovou zónou migrační vlny z východu.

Zavedení vízové povinnosti je jedním ze základních nástrojů k omezení nežádoucí migrace. Samo o sobě však nemůže komplexně tento problém řešit. Je proto nezbytné vytvořit systém regulativních opatření a zpřísňujících kriterií pro udělování víz ČR. Zároveň je třeba zajistit i moderní organizačně technické podmínky pro jeho fungování, včetně preventivních opatření k zamezení podvodných aktivit, které ilegální formy migrace provázejí (např. padělání cestovních dokladů a tiskopisů pozváni atd.).

Posledním aktem vlády České republiky v oblasti vízové praxe je usnesení č.336, ze dne 23. června 1993, o opatřeních vízového režimu pro rok 1993, kterým schválila uzavření "bezvízové dohody", která bude obsahovat možnost přijetí regulativních opatření s Bulharskem, Lotyšskem, Estonskem, Ruskem, Ukrajinou, Běloruskem, Moldávii, Kazachstánem, Kyrgyzstánem, Turkmenistánem, Uzbekistánem a Makedonií. Zmíněným usnesením dále schválila zařazení Arménie, Ázerbajdžánu, Gruzie, Tádžikistánu, Bosny a Hercegoviny, Srbska a Černé Hory do zvláštního vízového režimu. Na toto usnesení by měly navazovat další aktivity vlády ČR v oblasti vízové politiky, které budou bezprostředně souviset se zahraniční politikou ČR.

Závěrem lze konstatovat, že ze zkušeností s dosavadními právními úpravami problematiky migrace v ČR i v zahraničí vyplývá nezbytná potřeba úprav některých zákonů a dohod, které otázky migrace řečí.

V oblasti mezinárodního práva je nezbytné především projednání:

- smluv a dohod mezi Českou a Slovenskou republikou, uzavřených v souvislosti s nechráněnou hranicí mezi oběma státy,

- dohod o předávání osob na státních hranicích (readmisních),

- dohod v rámci vízové politiky ČR.

V oblasti vnitrostátního práva je aktuální především přehodnocení právních úprav:

- zákona č. 498/1990 Sb., o uprchlících,

- zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců,

- zákon o poskytování azylu.

Migrace vyjadřuje schopnost jedinců využít objektivních podmínek a mechanizmů a flexibilně reagovat na nepříznivé životní podmínky. Lze celkem jednoznačně konstatovat, že přirozená vnitrostátní migrace je žádoucí sociální jev napomáhající přiměřenému rozmístění obyvatelstva a využívání lidských a přírodních zdrojů. Naproti tomu migrace cizích státních příslušníků a především migrace ilegální, představuje významný destabilizační fenomén, který je nutné regulovat a kontrolovat. Řešení problémů souvisejících se zahraniční migrací není možné bez mezinárodní kooperace a harmonizace přístupů v oblasti legislativní, vízové i organizačně technické.

Vážený pane předsedo,

vláda České republiky na svém zasedání dne 25. srpna 1993 projednala a schválila "Analýzu stavu v oblasti migrace na území České republiky a dlouhodobou koncepci legislativního řešení všech forem migrace". V souvislostí s plněním úkolu vyplývajícího z usnesení 7. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 24. března 1993 č. 61 Vám v příloze výše uvedený materiál zasílám k projednání v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky.

S pozdravem

Příloha

Vážený pan

PhDr. Milan Uhde

předseda Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky

Praha