V současné době je relativně "nejkomplexnější" úprava provedená republikovými zákony o obchodní inspekci. Taková úprava však nemůže být základem veřejnoprávní ochrany spotřebitele, neboť se váže ke kontrolní působnosti jediného, byť na danou oblast specializovaného orgánu státní správy. Za platného ústavního stavu nemohou rovněž tyto úpravy stanovit v zájmu ochrany spotřebitele podmínky podnikání.
Návrh zákona není v rozporu s úpravou občanského zákoníku a obchodního zákoníku. Jednotlivé instituty návrhu mají veřejnoprávní povahu, zatímco některé obdobní instituty občanského nebo obchodního kodexu mají charakter soukromoprávní.
Cíle připravované právní úpravy navazují na uvedené skutečnosti.
Návrh zákona v prvé řadě stanoví veřejnoprávní povinnosti, jejich nositeli budou podnikatelé, a to bez ohledu na to, zda se jedná o podnikání oprávněné či neoprávněné. Vedle primárních povinností obsahuje návrh i ustanovení o správním dozoru a o ukládání pokut. Ve vztahu k zákonům upravujícím výkon státní správy v jednotlivých odvětvích má navrhovaná úprava subsidiární charakter.
V návrhu jsou upraveny některé další úkoly orgánů veřejné správy, jakož i oprávnění sdružení spotřebitelů a jiných právnických osob založených k ochraně spotřebitele.
Konečně návrh počítá s institutem regulačních opatření, která mají přispět k ochraně spotřebitele za mimořádné situace na trhu. Zákonné zakotvení takových mimořádných regulačních opatření je dnes nezbytné s ohledem na existenci ústavního práva podnikat.
Podle článku 24 písm. d) ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění pozdějších předpisů, přísluší do působnosti České a Slovenské Federativní Republiky též úprava ochrany zájmů spotřebitelů, jakož i výkon státní správy ve věcech, o nichž to stanoví zákon Federálního shromáždění. Upravit předmětné otázky federálním zákonem je tedy odůvodněné.
I když je podle ústavy možné svěřit federaci i výkon státní správy v oblasti ochrany spotřebitele, nejeví se to v současných podmínkách účelné a výkon by měl zásadně v plném rozsahu příslušet republikám. Jedinou výjimkou, je pravomoc federální vlády vyhlašovat nejzávažnější mimořádné regulační opatření.
V návaznosti na přijetí zákona o ochraně spotřebitele se předpokládá úprava institucionálního zajištění ochrany spotřebitele, zejména správního dozoru a ukládání pokut na tomto úseku, úprava některých finančních nástrojů, jakož i konkretizace pravomoci přijímat regulační opatření zákonem ČNR a zákonem NR SR.
K zákonu není třeba vydávat prováděcí předpisy.
Navrhovaná úprava nemá bezprostřední důsledky pro státní rozpočet federace nebo pro státní rozpočty republik.
II. ZVLÁŠTNÍ ČÁST:
K § 1:
Vymezuje předmět a rozsah zákonné úpravy.
Ve vztahu k předpisům upravujícím výrobu, dovoz, prodej a označování výrobků a poskytování služeb bude mít zákon subsidiární platnost. Zvláštní předpisy stanoví přitom většinou přísnější podmínky (srov. např. u předpisů o zkušebnictví).
Konkretizace územní působnosti zákona odstraňuje pochybnosti pro případ, že k uzavření smlouvy, případně k plnění dojde mimo území ČSFR. To je praktické např. u služeb cestovních kanceláří.
K § 2:
V prvé řadě dodává pro účely zákona definici základních pojmů.
Spotřebitelem se rozumí fyzická osoba, která nakupuje výrobky nebo spotřebovává služby pro přímou osobní spotřebu, nikoli tedy za účelem prodeje, Výčet je pouze demonstrativní, neboť spotřebitelem se rozumí rovněž fyzická osoba, která nakupuje výrobky i pro jiné použití ve sféře osobní spotřeby, např. za účelem daru apod.
Definice prodávajícího vychází z pojmu "podnikatel" podle obchodního zákoníku. Je širší než pojem "podnikatel" v živnostenském zákoně. Může jít i o oprávněný prodej mimo rámec živnostenských předpisů.
Za výrobce se pro účely tohoto zákona nepovažuje pouze ten, kdo výrobek zhotovil, ale i ten, kdo provádí těžbu surovin nebo je dále zpracovává a dále pak ten, kdo se za výrobce označí, což odpovídá mezinárodnímu standardu.
Dovozcem je podnikatel, který dovoz skutečně realizuje, ale i ten, který dovoz zprostředkovává.
Obdobně dodavatelem je podnikatel, který výrobky přímo dodává prodávajícímu i nepřímý dodavatel, který je dodává zprostředkovaně (prostřednictvím jiných dodavatelů). Zvláštní vymezení dodavatele je nezbytné, neboť oběh značné části výrobků je ve sféře obchodu zprostředkován různými mezičlánky, které nemohou mít všechny povinnosti prodávajícího ani výrobce.
Výrobkem je jakákoli věc movitá, může jím být i stavba; je jím rovněž elektřina.
Pojem "nebezpečný výrobek" je vymezen obecně, nejedná se tedy pouze o případy, kdy bezpečnostní požadavky stanoví technické normy nebo jiné předpisy, popř. které byly ověřeny certifikací.
Široce je rovněž vymezen pojem "služba". Cílem tohoto vymezení je zajistit maximální ochranu spotřebitele.
Zákon poskytuje ochranu i právnickým osobám, pokud vystupují v tržních vztazích obdobně jako fyzické osoby uvedené v odst. 1 písm. a) neboť není účelné ani praktické zavádět dvojí režim ochrany při nákupu "v malém" pro vlastní potřebu.
Odst. 3 rozšiřuje působnost zákona i na stanovené činnosti, které jsou provozovány ve volném režimu.
K § 3:
Vymezuje obecné povinnosti prodávajících ve vztahu ke spotřebiteli v oblasti poctivosti prodeje. Výkladem bude zapotřebí dovodit, co se rozumí obvyklou jakostí. Bez tohoto pojmu by však ustanovení nemělo smysl, neboť by je bylo možno obejít (s výjimkou případů, kdy je jakost přepsána nebo kdy musí být schválena) jednoduše tak, že jakost nebude prodávající vůbec uvádět (to může mít různé formy včetně smísení partií výrobků různé jakosti).
K § 4:
Zakotvuje ochranu spotřebitele před ohrožením vyplývajícím z nedodržování hygienických předpisů. Tato povinnost vyplývá z předpisů o péči o zdraví lidu a je do zákona zařazena z důvodu komplexnosti. Zařazení je ovšem také funkční z hlediska provázanosti při výkonu dozoru a ukládání sankcí.
K § 5:
Stanoví povinnosti, chránící spotřebitele před specifickými riziky vyplývajícími z nedostatečně technicky, personálně a organizačně zajištěného prodeje výrobků nebo poskytování služeb; má preventivní význam. S rozvojem podnikatelských aktivit se ve značném počtu objevují subjekty, které podnikají za cenu zvýšeného rizika bez náležitého technického nebo personálního vybavení, a proto je třeba z praktických důvodů tuto povinnost na straně prodávajícího zakotvit.
K § 6:
Vyjadřuje zákaz diskriminace spotřebitele vyplývající z mezinárodních dokumentů. Cílem není založit jakoukoli obdobu kontraktační povinnosti, nemůže být rovněž efektivním nástrojem proti zatajování nedostatkového zboží. Zvláštní úpravu vyžaduje v této souvislosti rezervace výrobků.
K § 7:
Zákaz nabídky a prodeje nebezpečných výrobků formulovaný v tomto paragrafu odpovídá mezinárodnímu trendu. Je doplněn informační povinností a vztažen i na výrobce, dovozce a dodavatele. Současně je upravena možnost liberace z odpovědnosti za porušení tohoto zákazu.
Z principu subsidiarity vyplývá, že nedotčena zůstávají ustanovení zvláštních předpisů, která zakazují prodej určitých výrobků.
K § 8:
zákaz klamání spotřebitele je veřejnoprávní obdobou některých ustanovení o nekalé soutěži obsažených v obchodním zákoníku. Úprava v zákone o ochraně spotřebitele má význam z hlediska výkonu správního dozoru a ukládání správních snakcí.
K § 9:
Stanovená informační povinnost prodávajícího odpovídá mezinárodním požadavkům. Její zakotvení jako veřejnoprávní povinnosti má význam z hlediska výkonu správního dozoru a ukládání správních sankcí. Je zdůrazněna okolnost, že prodávající se nemůže odpovědnosti zprostit ani tehdy, pokud informace neposkytl výrobce, dovozce ani dodavatel.
K § 10:
Informační povinnost prodávajícího stanovená v tomto paragrafu se týká především identifikace výrobků. Zvýrazněn je zákaz odstraňování identifikačních údajů. Z principu subsidiarity vyplývá, že zvláštní předpisy mohou stanovit požadavky přísnější. Předpokládá se např., že tak učiní zákon o potravinách (pro potravinářské zboží a případně pro stanovené skupiny dalšího spotřebního zboží). Zvláštní ustanovení upravuje informační povinnost u neplnohodnotných výrobků, mezi něž se řadí i výrobky s prošlou dobou použitelnosti.
K § 11:
Smyslem ustanovení je zabezpečit spotřebiteli srozumitelnou informaci, zejména při prodeji dovážených výrobků.
K § 12:
Informační povinnost o ceně odpovídá praktickým potřebám, neboť zkušenosti spotřebitelské veřejnosti v tomto směru svědčí o značné četnosti jednání prodávajících v rozporu s tímto požadavkem.
Informacím o cenách je věnována mimořádná pozornost i v zahraničních úpravách, zákaz klamavých informací o cenách je zvláštním případem zákazu klamání spotřebitele zakotveném v § 8.
K § 13:
Upravuje informační povinnosti týkající se uplatňování odpovědnosti za vady.
K § 14:
Rovněž tento paragraf stanoví informační povinnost prodávajícího, významnou zejména z hlediska případného uplatňování odpovědnosti za vady nebo odpovědnosti za škodu. Význam takové povinnosti vystupuje do popředí při prodeji zboží a poskytování služeb mimo provozovnu.
Obdobnou povinnost při označování provozoven zakotvil pro oblast živnostenského podnikání živnostenský zákon.
K § 15:
Jedná se o specifické povinnosti při prodeji výrobků. Předvedení výrobku jednak má význam pro odhalení některých vad. Vyplnění záručního listu je předpokladem uplatnění odpovědnosti za vady v záruční době. Tuto povinnost může mít vedle prodávajícího, který je subjektem kupní smlouvy, i prodávající, který poskytuje, službu tím, že uvádí výrobek do provozu
K § 16:
Povinnost stanovená v tomto paragrafu je významná z hlediska uplatňování odpovědnosti za vady i za způsobenou škodu. Prodávající vydává doklad pouze na žádost spotřebitele, není tedy stanovena všeobecná povinnost doklad vydat. Stejné řešení má pro oblast živnostenského podnikání živnostenský zákon.
K § 18:
Problematika obalů je určitou slabinou, neboť dosud neexistují dostatečně propracované ekonomické mechanismy, které by výkup obalů řešily k oboustranné spokojenosti prodávajících a spotřebitelů. Je tedy zapotřebí v této otázce garantovat zájem spotřebitele.
K § 19:
Upravuje veřejnoprávní povinnosti prodávajícího týkající se vyřizování reklamací. Zkušenosti potvrzují, že zejména řada drobných podnikatelů odmítá reklamace vyřizovat. Lze předpokládat, že úprava těchto povinností přispěje ke snížení soudního nápadu případně z něj vyloučí určitou skupinu případů.
Některé z uvedených povinností upravuje obdobný občanský zákoník. I v tomto případě má veřejnoprávní úprava význam z hlediska výkonu správního dozoru a ukládání správních snakcí.
Na rozdíl od úpravy platné do 1. ledna 1992 se nepředpokládá vydávání reklamačních řádů, které v praxi často deformovaly ustanovení právních předpisů.
K § 20:
Ustanovení vylučuje z reklamy a inzerce takové prostředky, které by se mohly dotýkat národnostního či náboženského cítění občanů nebo které by ohrožovaly mravnost nebo které by propagovaly násilí. Zákaz se týká všech forem reklamy.
K § 21:
V tomto ustanovení jsou formulovány některé úkoly orgánů veřejné správy při ochraně před nebezpečnými výrobky.
K prohloubení ochrany se stanoví povinnost hromadných informačních prostředků zveřejňovat informace o nebezpečných výrobcích.
K § 22:
I v rozvinuté tržní ekonomice mohou nastat výjimečné situace, které nebude možné zvládnout působením tržního mechanismu. Mohou souviset např. s mezinárodní ekonomickou situací (srov. nedávnou situaci kolem dovozu ropy) nebo se živelními pohromami, případně též v regionálním nebo místním rozsahu i s haváriemi různých provozů, zejména při výrobě potravin. S ohledem na ústavní zakotvení práva podnikat, je nutná zákonná úprava regulačních opatření.
Jejich smyslem je i při neočekávaně omezených zdrojích zajistit rovné postavení spotřebitelů nebo odůvodněné přednostní zásobování některých skupin obyvatelstva, pokud je to nutné s ohledem na zájmy ochrany jejich života či zdraví. Prodej výrobků na příděl je nejzávažnější regulační opatření. V úvahu přichází při závažném narušení tržní rovnováhy s celostátním dopadem. Realizaci by pro území celé federace řešila vláda ČSFR.
Prodej omezeného množství výrobků je možné obsahově specifikovat jako:
- celkový maximální objem výrobků, který lze realizovat po dobu omezení nebo po jinak vymezenou dobu (opatření sleduje např. vytvoření určitých zásob),
- stanovení maximálního množství výrobků, které lze realizovat při uskutečnění jednotlivých prodejních operací (sleduje předejít vykupování výrobků při vzniku disproporcí).
Prodej omezeného množství výrobků lze uvažovat v celostátním měřítku (vláda republiky) i v měřítku místním (obce nebo okresní úřady).
Časově regulovaný prodej výrobků přichází do úvahy v místním měřítku. Prakticky se např. jedná o zajištění prodeje základních potravin v odpoledních hodinách. Od těchto případů je nutno odlišit omezení ve veřejném zájmu, která upravují zvláštní předpisy (např. republikové zákony o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomániemi).
Stanoví se rovněž povinnosti dotčených obecních úřadů a prodávajících při zajišťování informovanosti spotřebitelů o přijatých regulačních opatřeních.
K § 23:
Rozlišují se dvě základní formy dohledu nad ochranou spotřebitele.
Schvalování typových smluv se týká případů, kdy obsah smlouvy de facto předurčuje prodávající. Příkladem takových smluv mohou být smluvní nebo obchodní podmínky stanovené pojišťovnami nebo spořitelnami anebo podmínky dodávek elektřiny. Těmto otázkám je věnována značná pozornost i v zahraničí.
Navrhované řešení se v našich současných podmínkách jeví efektivnější než soukromoprávní úprava.
Druhá forma je klasickým dozorem v této oblasti. V případě ohrožení života, zdraví nebo majetku jsou osoby pověřené výkonem dozoru oprávněny činit opatření charakteru bezprostředního zásahu.
Působnosti orgánů státní správy při výkonu dohledu stanoví zákony národních rad.
K § 24:
Vymezuje skutkové podstaty správních deliktů na úseku ochrany spotřebitele a upravuje ukládání sankcí za tyto delikty. Přísnější postih je stanoven jednak u recidivy, jednak u kvalifikované skutkové podstaty uvedené ve druhém odstavci. Kvalifikovaná skutková podstata doplňuje právní ochranu před nebezpečnými výrobky. Diferenciace odpovědnosti je odůvodněno prioritními zájmy ochrany života a zdraví.
Pravomoc orgánů státní správy při projednávání správních deliktů upraví zákony národních rad.
K § 25:
Jedná se o odkazovací ustanovení. Obecná úprava postavení sdružení se jeví jako postačující
K § 26:
Upravuje specifický režim součinnosti s orgány veřejné správy.
K § 27:
Zakotvuje možnost poskytnutí státní finanční podpory a věcně specifikuje účel, na který je možné za stanovených podmínek tuto podporu poskytnout.
Státní příspěvek představuje perspektivní konkrétní formu státní podpory v této oblasti. Výše by byla určována každoročně v závislosti na možnostech státního rozpočtu.
Příspěvek by byl poskytován zejména svazům spotřebitelských sdružení, jakož i dalším právnickým osobám, zejména nadacím. Nebyl by přímo poskytován jednotlivým občanským sdružením, což by nepřímo působilo proti roztříštěnosti spotřebitelského hnutí.
K § 28:
Z hlediska ochrany spotřebitele musí být lhostejné, zda je ohrožován či poškozován jednáním při oprávněném nebo neoprávněném podnikání. Stejné hmotně-právní povinnosti se proto ukládají i osobám, které provozují výrobní nebo obchodní činnost anebo poskytují služby bez příslušného podnikatelské oprávnění.
K § 29:
Upravuje vztah k obecným předpisům o správním řízení.
Vyloučení správního řádu z rozhodování o regulačních opatřeních je odůvodněno jak výjimečností situaci, tak i hromadným charakterem těchto opatření.
K § 30:
Účinnost zákona se předpokládá od 1. ledna 1993
PŘEDSEDA VLÁDY
ČESKÉ A SLOVENSKÉ FEDERATIVNÍ REPUBLIKY
V Praze dne ... prosince 1992
Č. j. 4824/92-16
Vážený pane předsedo,
k Vaší žádosti ze dne 2. prosince 1992 zasílám v souladu s § 40 odst. 1 zákona o jednacím řádu Federálního shromáždění stanovisko vlády České a Slovenské Federativní Republiky k návrhu zákona o ochraně spotřebitele (tisk FS č. 195).
Stanovisko přijala vláda dne 9. prosince 1992.
Příloha
S pozdravem
Vážený pan
ing. Michal Kováč, CSc.
předseda Federálního shromáždění
České a Slovenské Federativní Republiky
Praha
Stanovisko
vlády České a Slovenské Federativní Republiky
Předseda Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky požádal podle § 39 odst. 1 zákona o jednacím řádu Federálního shromáždění o stanovisko k návrhu zákona o ochraně spotřebitele (tisk č. 195).
Vláda projednala návrh zákona na své schůzi dne 9. prosince 1992 a zaujala k němu toto stanovisko:
Vláda konstatuje, že předložený návrh zákona představuje značně složitou problematiku zasahující do několika oblastí právního řádu, upravených především občanským zákoníkem, obchod ním zákoníkem, živnostenským zákonem a svým způsobem i zákonem na ochranu hospodářské soutěže.
Návrh se podstatným způsobem dotkne práv a povinností podnikatelů. Předloha proto vyžaduje podrobné přezkoumání, které z důvodu časových není možné.
Především by bylo třeba do zákona výslovně uvést, že za výrobek se nepovažuje elektřina, plyn a teplo, neboť jde o zboží zvláštního charakteru, na které se nehodí převážná většina institutů, obsažených v zákoně. Toto zboží, resp. jeho výroba a dodávky nutno upravit zvláštními předpisy.
S ohledem na pokročilost řešení otázek státoprávního uspořádání, vedoucích k rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky k 1. lednu 1993, však již vláda nepovažuje za vhodné těmto otázkám věnovat pozornost a tento zákon přijímat.
Přitom je si vláda vědoma důležitosti ochrany spotřebitele a její zákonné úpravy, nabývající na významu zejména s rozvojem tržních vztahů.
Vláda doporučuje ponechat přijetí zákona po 1. lednu 1993 na obou národních radách.
Toto doporučení se opírá i o věcné důvody, neboť podle názoru vlády není důvodu, aby právní úprava, jejíž účinnost je navrhována 1. ledna 1993, tedy po zániku společného státu, byla v této oblasti v obou nástupnických státech nutně jednotná.