Důvodová zpráva
Obecná část
Nezbytným předpokladem dalšího růstu životní úrovně obyvatelstva a uplatnění zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu na zahraničních trzích je zajištění jejich vysoké jakosti a v souladu s požadavky praxe další zvyšování této jakosti. Ke splnění vytčeného úkolu nemalou měrou přispívá kontrola prováděná specializovanými státními orgány.
Od počátku roku 1963 plnily úkoly na úseku kontroly jakosti zemědělských a potravinářských výrobků Státní inspekce jakosti zemědělských výrobků při Ústřední správě nákupu zemědělských výrobků a Státní inspekce jakosti výrobků potravinářského průmyslu při ministerstvu potravinářského průmyslu podle zákona č. 122/1962 Sb., o státní zemědělské, potravinářské a obchodní inspekci, který též obsahuje právní úpravu obchodní inspekce, do té doby od právní úpravy zemědělské a potravinářské inspekce oddělenou.
Po zřízení ministerstva zemědělství a výživy v roce 1967, přešly Státní inspekce jakosti zemědělských výrobků a Státní inspekce jakosti výrobku potravinářského průmyslu do působnosti tohoto ministerstva.
V souvislosti s přípravou federativního uspořádání Československé socialistické republiky zřídilo ministerstvo zemědělství a výživy koncem prosince 1968 ze Státní inspekce jakosti zemědělských výrobků s celostátní působností Státní inspekci jakosti zemědělských výrobků v Praze s působností pro Českou socialistickou republiku a Státní inspekci jakosti zemědělských výrobků v Bratislavě s působností pro Slovenskou socialistickou republiku, a ze Státní inspekce jakosti výrobků potravinářského průmyslu s celostátní působností Státní inspekci jakosti výrobků potravinářského průmyslu v Praze s působností pro Českou socialistickou republiku a Státní inspekci jakosti výrobků potravinářského průmyslu v Bratislavě s působností pro Slovenskou socialistickou republiku.
V souladu s procesem racionalizace řízení národního hospodářství byla opatřením ministra zemědělství a výživy České socialistické republiky sloučena k 1. lednu 1983 Státní inspekce jakosti zemědělských výrobků v Praze se Státní inspekcí jakosti výrobků potravinářského průmyslu v Praze v jednu organizaci s názvem Státní inspekce jakosti zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu v Praze.
S rozvojem národního hospodářství se postupně zvyšovaly společenské nároky na kontrolu jakosti zemědělských a potravinářských výrobků.
Účinnost působení zákona a práce inspekcí při kontrole jakosti zemědělských a potravinářských výrobků byla v poslední době několikrát hodnocena ústředními orgány. Opakovaná zjištění totožných nedostatků v kontrolovaných organizacích signalizovala všeobecnou potřebu účinněji než dosud zjišťovat skutečné příčiny nedostatků na rozhodujících úsecích péče o jakost zemědělských a potravinářských výrobků a důsledně prosazovat zásadní opatření, a to jak využíváním poznatků inspekce z kontrolní praxe, tak i rozšířením pravomoci inspekce.
V návaznosti na tyto skutečnosti a na základní úkoly kontroly stanovené Souborem opatření ke zdokonalení soustavy plánovitého řízení národního hospodářství po roce 1980 vymezil Soubor opatření ke zdokonalení kontrolního systému v národním hospodářství a ve státní správě, schválený usnesením vlády ČSR č. 235/1981, komplexní požadavky na působení státních inspekcí v podmínkách orientace na zabezpečování potřeb společnosti cestou zvyšování efektivnosti výroby a kvality práce; usnesení vlády ČSR zároveň uložilo připravit novou právní úpravu na úseku kontroly jakosti zemědělských a potravinářských výrobků, která by nahradila dosavadní úpravu stanovenou zákonem č. 122/1962 Sb., o státní zemědělské, potravinářské a obchodní inspekci, ve znění zákona č. 31/1968 Sb.
Navrhovaná právní úprava konstituuje inspekci jednak jako nástroj státního řízení jakosti, jednak jako orgán státní správy. Svěřuje jí přiměřená oprávnění k objektivnímu odhalování nedostatků v péči o jakost zemědělských a potravinářských výrobků. Současně jí dává možnost působit na trvalou nápravu nedostatků v kontrolovaných oblastech a tak účinně chránit práva občanů a organizací, jakož i společenské zájmy v procesu výroby a oběhu potravinářských výrobků a oběhu zemědělských výrobků.
Vytvoření jedné organizace zlepší podmínky pro komplexní kontrolu jakosti zemědělských a potravinářských výrobků, umožní účinnější zaměření inspekce na rozhodující úkoly a přispěje k lepšímu využití pracovních sil a technických prostředků inspekce i k efektivnějšímu vyhodnocování vzorků a zpracování informací.
Prohlubuje se poznávací funkce inspekce, zejména tím, že se ukládá zjišťování příčin odhalených nedostatků a kontrola plnění nápravných opatření a současně se kontrolní pravomoci inspekce podřizuje v určeném rozsahu i řídící sféra. Zároveň se jako nedílná složka kontroly zařazuje zevšeobecňování kontrolou získaných poznatků. Ke zjišťování příčin odhalených nedostatků se inspekce v zájmu materiální pravdy vybavuje pravomocí provádět potřebná šetřeni též u orgánů, které řídí kontrolované organizace, jakož i v organizacích, které svou činností ovlivňují jakost zemědělských a potravinářských výrobků.
Zdůrazňuje se plánovitost v činnosti inspekce, což směřuje k orientaci na hlavní problémy v zabezpečování jakosti kontrolovaných výrobků.
Podstatně se posiluje nápravná funkce inspekce s citem trvale aktivizovat řízení a kontrolu jakosti a zpřísňuje se postup při kontrole, včetně vyvozování osobní odpovědnosti. Inspekce se vybavuje právními prostředky, které podle dosavadní úpravy příslušely jen státní obchodní inspekci.
Z platné právní úpravy se přebírá vnitřní organizační struktura inspekce, princip součinnosti s ostatními orgány a organizacemi a její osvědčená oprávnění. Současně se inspekce oprošťuje od činností, které nepříslušejí orgánům kontroly jakosti zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu, např. sledování předpokladů pro plnění výrobních a nákupních úkolů v příslušných druzích a jakosti zemědělských výrobků. Provádění těchto úkonů je prvkem řízení a přísluší orgánům hospodářského řízení zemědělství. V době koncipování zákona č. 122/1962 Sb., nebyl orgán hospodářského řízení institucionalizován, řízení zemědělství příslušelo národním výborům a spočívalo spíše v organizátorské činnosti při socializaci zemědělství než v jeho odborném řízení. Proto svěřil zákon č. 122/1962 Sb., provádění některých prognostických zjištění zemědělským inspekcím, které v té době byly jediným orgánem odborně způsobilým k této činnosti.
Navrhovaná úprava vyžaduje formu zákona, jehož vydání v souladu s rozdělením působnosti mezi federaci a republiky přísluší České národní radě.
Přijetí navrhovaného zákona nepřinese zvýšení nároků na státní rozpočet České socialistické republiky a ani na plán pracovních sil.
Zvláštní část
K § 1
Kontrola jakosti zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu je součástí hospodářského řízení, význam potravin, jejich vliv na zdravou výživu obyvatelstva a omezené možnosti působení hmotné stimulace na jakost zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu v porovnání s jinými odvětvími národního hospodářství vyžadují zvláštní specializovanou odbornou státní kontrolu jakosti, prováděnou inspekcí organizačně oddělenou od orgánů hospodářského řízení a pracující metodami státní správy.
Dosavadní vnitřní organizace inspekce, její organizační členění i územní působnost jednotlivých organizačních útvarů se osvědčily, vyhovují i současným požadavkům, a proto se na nich nic nemění. Podrobnosti o vnitřním uspořádání inspekce stanoví organizační norma.
K § 2
V souladu se zvýšením úlohy kontroly jakosti výrobků v podmínkách pokrokových metod řízení výrobního procesu v odvětvích zemědělství a potravinářského průmyslu se navrhovanou právní úpravou zajišťuje komplexní provádění kontroly jakosti zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu, počínaje kontrolou jakosti zemědělských výrobků jako výchozí suroviny pro potravinářský průmysl.
Osnova nevymezuje pojem "jakost", vychází se z vymezení v ČSN 010101 - Názvosloví z oboru řízení jakosti a v § 15 odst. 2 zákona č. 3011968 Sb., o státním zkušebnictví, vlastnosti výrobků vyjadřující jejich způsobilost uspokojit požadavky spotřebitele a zájmy společnosti určuje technická norma nebo jiný právní předpis, smlouva, rozhodnutí hospodářské arbitráže, opatření státního nebo jiného oprávněného orgánu (§ 133 odstavec 1 a § 172 hospodářského zákoníku).
Potravinářský průmysl vyrábí kromě potravinářských výrobků i jiné výrobky, jejichž jakost má z hlediska použití totožný význam jako jakost potravinářských výrobků, a proto se začleňují do působnosti inspekce. Jde o saponáty a kosmetické, mydlářské a tabákové výrobky.
Zákon nerozlišuje působnost inspekce podle původu zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu; kontrolní působnost inspekce se vztahuje na tyto výrobky bez zřetele k tomu, zda jsou tuzemského či cizozemského původu, a bez zřetele k tomu, které organizace je vyrábějí, nakupují, skladují, dopravují nebo prodávají.
Vzhledem k vlivu obalů, zejména jejich fyzikálních a chemických vlastností, jakož i jiných činitelů, k nimž patří též cizorodé látky a rezidua látek zdraví škodlivých, na jakost zemědělských a potravinářských výrobků, je nezbytné zahrnout do působnosti inspekce i posuzování těchto vlivů.
K § 3
Při stanovení základních směrů poznávací a nápravné funkce zemědělské a potravinářské inspekce se vychází z Opatření ke zdokonalování kontrolního systému v národním hospodářství a státní správě schválených usnesením vlády ČSR č. 235/1981. Prohlubuje se poznávací funkce inspekce tím, že se zvýrazňuje kontrola příčin odhalených nedostatků a kontrola plnění nápravných opatření a současně se rozšiřuje kontrolní působnost v určeném rozsahu i na řídící sféru.
Jako součást kontroly se zdůrazňuje zevšeobecňování kontrolou získaných poznatků pro zvyšování úrovně řízení jakosti.
Zásada závaznosti posudků a osvědčení vydávaných inspekcí jen pro taxativně vymezený okruh subjektů se přejímá z dosavadní právní úpravy. Posudkem o jakosti se určuje míra shody vlastností zkoumaného výrobku s vlastnostmi předepsanými technickou normou, právním předpisem, smlouvou, rozhodnutím hospodářské arbitráže nebo jiného oprávněného orgánu. Osvědčením o jakosti se deklaruje, zejména pro potřeby mezinárodního obchodu, jakostní zařazení výrobku.
Z hlediska komplexnosti kontroly se pověření pracovníci inspekce vybavují oprávněním provádět potřebná šetření též v jiných než kontrolovaných organizacích, pokud je to v zájmu výsledku kontroly nezbytné; tato šetření budou provádět např. v organizacích vyrábějících plech používaný k výrobě konzerv, v organizacích vyrábějících plastikové obaly na mléko.
Inspekce provádí kontrolu, s výjimkou případů uvedených v;§ 15 písm. b), bez ohledu na resortní příslušnost kontrolované organizace.
K § 4
Nezbytným předpokladem pro realizaci vlastní kontrolní činnosti pracovníků zemědělské a potravinářské inspekce je oprávnění provádět veškeré úkony potřebné k uskutečňování komplexně pojímané a tudíž i co nejúčinnější kontrolní činnosti. Jde zejména o oprávnění vstupovat do prostor kontrolovaných, popřípadě též ostatních organizací a vykonávat tam kontrolní úkony. Toto oprávnění přísluší jak kontrolním pracovníkům zemědělské a potravinářské inspekce, tak odborným pracovníkům jiných organizací přibraných k účasti na kontrole a váže se výlučně na výkon kontroly. Při výkonu jiné než kontrolní činnosti toto oprávnění nepřísluší.
Oprávnění inspektorů požadovat odstranění zjištěných nedostatků se jako osvědčený právní nástroj přejímá z dosavadní právní úpravy; nově se však zřizuje právní povinnost kontrolovaných organizací podat zemědělské a potravinářské inspekci zprávu o provedení nezbytných opatření a jejich výsledcích. Také toto ustanovení směřuje k posílení postavení zemědělské a potravinářské inspekce a účinnosti její kontrolní působnosti.
K § 5
Z hlediska zkvalitnění kontrolní činnosti má zvláštní význam oprávnění ústředního ředitele a ředitelů krajských inspektorátů přibírat k účasti na kontrole odborné pracovníky jiných orgánů či organizací. Z pracovněprávního hlediska (§ 124 odst. 1 zákoníku práce) jde o činnost v obecném zájmu, která je v souladu s požadavkem na prohloubení účasti pracujících na kontrole a zvyšování odbornosti kontroly a tím i účinnosti kontrolní práce inspekce. Obdobným oprávněním jsou vybaveny i orgány výboru lidové kontroly podle zákona č. 10311971 Sb. Náhrady cestovních výdajů poskytuje těmto odborným pracovníkům inspekce podle obecných předpisů o cestovních náhradách (vyhláška č. 33/1984 Sb., o cestovních náhradách).
K § 6
Zvýšení účinnosti kontrolní práce vyžaduje uložit kontrolovaným organizacím a jejich vedoucím pracovníkům právní povinnost spolupracovat s inspektory při plnění jejich úkolů podle tohoto zákona a odstraňovat zjištěné nedostatky, nebo přijmout opatření k jejich odstranění.
Plnění opatření k odstranění zjištěných nedostatků bude inspekce systematicky kontrolovat.
K § 7
Zákon vybavuje inspekci mimořádnými oprávněními pro případy, že při provádění kontroly byly zjištěny závažné nedostatky, jejichž odstranění je nezbytné pro ochranu celospolečenských zájmů a práv občanů. Tím se zejména umožňuje zabránit výrobě potravin ze surovin a na zařízeních nezaručujících jakost výrobku, jakož i zakázat výrobu potravinářských výrobků, které by mohly ohrozit zdraví spotřebitelů.
Při ukládání opatření k odstranění nedostatků musí inspekce přihlížet i k ekonomickému dopadu, například při převedení vadného výrobku do nižší jakostní třídy se sleduje jednak ekonomické využit tohoto výrobku, jednak ochrana spotřebitele v cenové oblasti, aby nekupoval vadný výrobek za cenu výrobku bezvadného.
Protože neodkladnost mimořádných opatření ukládaných inspekcí vyžaduje odchylný postup od obecných předpisů o správním řízení, upravuje zákon základní pravidla tohoto postupu.
K § 8
Působnost inspekce v cenové oblasti založená dosavadní právní úpravou se osvědčila, a proto se ponechává i v tomto zákoně; uvádí se však do souladu s novou právní úpravou v této oblasti.
K § 9
V zájmu zvýšení účinnosti kontroly a posílení právní jistoty pracovníků kontrolovaných organizací zákon vymezuje konkrétní skutkové podstaty, za něž lze uložit pracovníkům kontrolovaných organizací důtku nebo pokutu.
Zavedením institutu pokut se odstraňuje dosud nerovné postavení zemědělské a potravinářské inspekce ve vztahu k obchodní inspekci při ukládání sankčních opatření, protože pokuty podle dosavadní právní úpravy může ukládat jenom obchodní inspekce.
Uložení pokuty za maření výkonu kontroly je právním nástrojem proti nežádoucím zásahům do činnosti pracovníků inspekce a slouží k zabezpečení nerušeného výkonu kontroly po všech stránkách.
Za méně závažné porušení povinnosti umožňuje zákon vybrat pokutu do 200 Kčs na místě; protože tu nejde o přestupky, upravuje osnova základní pravidla tohoto postupu.
Horní hranice pokut 5000 Kčs, které lze uložit pracovníkům kontrolovaných organizací, je určena se zřetelem ke stávající úrovni mezd a při jejím stanovení se vycházelo též z požadavku umožnit přiměřenou diferenciaci, především se zřetelem k sociálnímu postavení pracovníka.
Z důvodu pružnější aplikace tohoto ustanovení se lhůta použitelnosti vymezuje jako objektivní a subjektivní lhůta se nestanoví.
K § 10
Nově se zakládá oprávnění zemědělské a potravinářské inspekce ukládat, za podmínek stanovených zákonem, pokuty organizacím. Pokuta se neuloží, byla-li organizaci za totéž jednání uložena pokuta podle jiných předpisů, zejména hospodářského zákoníku; toto ustanovení má zamezit dvojímu postihu za totéž jednání.
K § 11
Toto ustanovení obsahuje společná ustanovení k § 9 a 10. Vytváří procesní předpoklady pro účinnější postihování protispolečenské činnosti socialistických organizací a jejich pracovníků na úseku dodržování jakosti zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu.
Ustanovení odstavce 1 určuje v obecné poloze podmínky a předpoklady, k nimž musí inspektor přihlédnout při rozhodování o výši pokuty; vzhledem k obecnosti těchto podmínek a předpokladů dává dostatek prostoru pro volnou úvahu a umožňuje tak určit za daných okolností společensky žádoucí míru ukládané sankce.
Upravují se rovněž nezbytné procesní odchylky od správního řádu, který jinak pro ukládání pokut platí.
K § 12
Spolupráce inspekce s národními výbory a společenskými organizacemi vychází z principu účasti pracujících na správě a řízení národního hospodářství a sleduje zvýšení účinnosti kontroly využitím iniciativy pracovníků a jejím usměrněním k důslednějšímu zabezpečování jakosti zemědělských výrobků a výrobků potravinářského průmyslu.
Zemědělská a potravinářská inspekce je jen jedním z kontrolních orgánů a proto se její činnost v - rámci celého kontrolního systému koordinuje s činností ostatních kontrolních orgánů. Úzká součinnost inspekce s občany a společenskými organizacemi je v souladu se zásadami účasti pracujících na řízení a správě národního hospodářství a přispívá k zajištění vysoké účinnosti kontrolní práce. Spolupráce občanů s inspekcí je vyjádřením jejich iniciativy na úseku poznávací a nápravné funkce inspekce.
Zásada spolupráce kontrolních orgánů nachází konkrétní výraz v povinnosti inspekce oznámit zjištěné nedostatky, jejichž náprava jí nepřísluší, příslušnému orgánu, např. zjistí-li porušení hygienických předpisů, uvědomí o tom neprodleně orgány hygienické služby.
K § 13
Některé nové způsoby uspokojování společenské potřeby vytvářejí předpoklady k rozšíření působnosti zemědělské a potravinářské inspekce i na zemědělské výrobky dodávané nákupním organizacím jednotlivě hospodařícími rolníky, drobnými chovatelé a ostatními občany v rámci občanskoprávních vztahů.
Prodej zemědělských výrobků občany na vnitřním trhu (týká se i členů Českého zahrádkářského svazu, kteří prodávají své výpěstky jiným občanům) je činností obchodní a kontrola jakosti zemědělských výrobků, uváděných tímto způsobem do oběhu, přísluší obchodní inspekci. Kontrolní systém prodeje zemědělských výrobků občany na vnitřním trhu (obchodní inspekce, hygienická služba, národní výbory) je dostatečně účinný k plnění úkolů v této oblasti společenských vztahů. Není proto účelné svěřovat část těchto úkolů i zemědělské a potravinářské inspekci.
K § 14
Platná právní úprava nemá ustanovení o aplikaci předpisů o správním řízení při plnění úkolů zemědělské a potravinářské inspekce. Zvláštní povaha a účel některých opatření podle tohoto zákona vyžadují při jejich ukládání poněkud jiný postup, než umožňují obecné předpisy o správním řízení, např. při ukládání opatření podle § 7 je nezbytné okamžité odstranění závadného stavu či okamžité provedení úkonu bez případných průtahů, s nimiž jsou úkony ve správním řízení neodlučně spojeny. Proto zákon upravuje řešení těchto vztahů odchylně od správního řízení, včetně řízení o opravném prostředku.
Při plnění úkolů podle tohoto zákona se řídí zemědělská a potravinářská inspekce též podle Zásad kontroly v národním hospodářství a státní správě uveřejněných pod č. 66,1982 Sb.
K § 15
Kontrolu jakosti osiv, sadby a ostatních zemědělských výrobků určených pro výrobní spotřebu v zemědělské výrobě, jakož i procesu zemědělské výroby, provádějí jiné orgány podle zvláštních předpisů, zejména Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský v Praze a orgány veterinárního dozoru.
Podle tohoto zákona patří do působnosti zemědělské a potravinářské inspekce kontrola jakosti mléka a ovčího sýra, protože oba tyto výrobky mlékárensky zpracované jsou potravinářskými výrobky; není proto účelné ponechávat mléko a ovčí sýr jako surovinu v působnosti Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského v Praze, zejména též proto, že inspekce je k této kontrole podstatně lépe vybavena, a to jak po personální, tak po hmotné stránce.
Vzhledem k specifickým podmínkám resortů federálního ministerstva národní obrany, Správy federálních hmotných rezerv, ministerstva vnitra České socialistické republiky, federálního ministerstva vnitra a Sboru nápravné výchovy České socialistické republiky jeví se účelným, aby kontrolu jakosti zemědělských výrobků a výrobku potravinářského průmyslu dodávaných těmto resortům nebo v nich vyráběných zabezpečovaly jejich vlastní kontrolní orgány.
K § 16
Zákon se nedotýká kontrolní působnosti prováděné podle jiných předpisů, zejména orgány státního zkušebnictví (zákon č. 30/1968 Sb.J, odborné státní kontroly rostlinné výroby (zákon č. 61/1964 Sb.j, veterinárního hygienického dozoru (zákon č. 66/1961 Sb.J a hygienické služby (zákon č. 20/1966 Sb.).
K § 17
Je účelné, aby posudky a osvědčení zemědělské a potravinářské inspekce platily v obou republikách, neboť by nebylo hospodárné vypracovávat je duplicitně.
V Praze dne 18. února 1986.
Josef Korčák v. r.,
předseda vlády
České socialistické republiky
Ing. Vladislav TŘEŠKA, CSc., v. r.,
ministr zemědělství a výživy České socialistické republiky