Důvodová zdráva

I.

Porušování socialistické zákonnosti při výkonu rozhodovací činnosti státních orgánů, jakož i orgánů, na které úkoly státních orgánů přešly, je již samo o sobě jev zcela nežádoucí a společensky škodlivý. Je mu třeba zabraňovat všemi vhodnými a účinnými prostředky.

Ještě k závažnějším důsledkům nezákonné rozhodovací činnosti však dochází, jestliže v této souvislosti vznikají účastníkům řízení (jak občanům, tak organizacím) škody.

V právním řádu nejsou dosud obecně poskytnuty záruky a stanoveny podmínky pro majetkovou odpovědnost v těch případech, kdy občanovi nebo organizace byly vydáním rozhodnutí způsobeny újmy na zdraví nebo majetku. To je zatím provedeno jen v ustanoveních § 371 až 374 trestního řádu, která byla doplněna - pokud jde o rozsah a způsob náhrady - ustanovením § 46 odst. 2 zákona č. 82/1968 Sb., o soudní rehabilitaci. V těchto předpisech je upravena majetková odpovědnost za vazbu a trest v případech, kdy později došlo k zastavení trestního řízení nebo kdy odsouzený byl dodatečně obžaloby zproštěn anebo odsouzen k mírnějšímu trestu.

Z hlediska zásad, na kterých je v našem právním řádu vybudována odpovědnost za způsobenou škodu, je plně odůvodněno, aby byla provedena obecná úprava náhrady škody způsobené vydáním nezákonného rozhodnutí. Proto také byla v ustanovení § 426 občanského zákoníku vysloveno, že se za škodu takto způsobenou odpovídá, ovšem podle úpravy obsažené ve zvláštních předpisech.

Tímto zvláštním právním předpisem je navržený zákon, v němž se odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím upravuje obecně, tj. úprava se vztahuje na všechna nezákonná rozhodnutí vydaná státními orgány v oboru justice a správy. Tato zásada je odůvodněna provedenou analýzou stavu nezákonnosti v rozhodovací činnosti těchto orgánů. Přitom se ukázalo, že je dále na místě, aby navržený zákon upravil i odpovědnost za škodu způsobenou jejich nesprávným úředním postupem.

Navržený zákon má zajistit ochranu občanů a organizací poškozených nezákonným rozhodnutím, např. nesprávným úředním postupem. Tato ochrana spočívá v právu požadovat náhradu takto způsobené škody. V otázce, kdo má nést odpovědnost za tuto škodu, byla zvolena koncepce, podle níž odpovídá za ni stát, neboť činnost všech uvedených orgánů je vykonávána jménem státu a je proto na místě, aby odpovědnost nesl stát a nikoliv orgány, které stát rozhodovací pravomocí pověřil.

Pro poškozeného účastníka je to také výhodnější v tom směru, že není na pochybách, vůči komu má nárok uplatnit.

Vedle reparační funkce odpovědnosti, která má především význam ve vztahu k poškozeným účastníkům, nelze přehlížet ani její funkci prevenční. Navržený zákon bere na ni zřetel tím způsobem, že přiznává státu právo požadovat regresem úhradu částek, které z důvodu své odpovědnosti poškozeným účastníkům vyplatil, na těch orgánech, popřípadě na těch pracovnících, kteří se nezákonnosti dopustili (část první, hlava čtvrtá; část druhá, § 18). Lze očekávat, že to prospěje k upevnění zákonnosti při aplikaci právních předpisů na konkrétní případy v oblasti soudní i správní.

Navržená úprava se tedy vztahuje jak na případy škod způsobených nezákonným i zákonným rozhodnutím (část I. hlava 1. a 2.), tak i na škody způsobené nesprávným úředním postupem (část II.); to došlo výrazu i v názvu zákona.

II.

Část první

Hlava první

K § 1

Odstavec 1:

Podle hlavy první části první navrženého zákona stát odpovídá za škodu způsobenou především těmi nezákonnými rozhodnutími, která mají povahu aplikačních aktů, jimiž se rozhoduje o konkrétních právech či povinnostech individuálně určených občanů nebo organizací. Může jít o rozhodnutí povahy konstitutivní i deklaratorní. Jde tedy o rozhodnutí vydaná v příslušném řízení před civilním soudem nebo státním notářstvím, v řízení správním, která se svým výrokem týkají určitých účastníků a jimiž se buď zakládají, mění nebo ruší právní vztahy, nebo jimiž se stanoví, zda tu je či není právní vztah, popř. právo nebo povinnost.

Podle hlavy první stát dále odpovídá za škodu způsobenou nezákonnými rozhodnutími vydanými v řízení trestním, např. rozhodnutím o ochranných opatřeních (ochranném léčení, ochranné výchově, zabrání věcí), podmíněném propuštění, zahlazení odsouzení nebo rozhodnutím vydaným v adhezním řízení o náhradě škody. Výjimku tvoří rozhodnutí o vazbě a trestu. Odpovědnost za škodu způsobenou těmito rozhodnutími (nezákonnými i zákonnými) je upravena v hlavě druhé, do níž jsou převzaty podmínky a výhody dosavadní úpravy provedené v § 371 až 374 trestního řádu.

Navržený zákon nestanoví, co se má rozumět nezákonností rozhodnutí. Vymezení pojmu nezákonnosti přímo v zákoně mohlo by přivodit důsledky spíše negativní než pozitivní. Definice nezákonnosti, pokud by nebyla tautologická, mohla by totiž vést ke konstrukci dvojí nezákonnosti (nezákonnosti, za kterou se odpovídá, a nezákonnosti, za níž není dána odpovědnost) a k nežádoucímu výkladu tohoto pojmu, ať už zužujícímu nebo rozšiřujícímu. Výklad pojmu nezákonnosti je na místě ponechat aplikací zákona, kde lze přihlédnout ke konkrétním případům, což předem není možno učinit.

Odpovědnost za nezákonná rozhodnutí se vztahuje jen na tu část rozhodnutí, která je s to nabýt právní moci, tedy jenom na výrok rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí jsou často řešeny předběžné věci, které by mohly být předmětem samostatného rozhodnutí. Vyřešení takových otázek má však význam jen ve vztahu k věci hlavni, o níž je rozhodováno ve výroku rozhodnutí, Je proto na místě, aby odpovědnost byla dána jen za výrokovou část rozhodnutí.

Je však přitom lhostejno, zda jde o výrok ve věci samé, či zda jde o nezákonné rozhodnutí procesní povahy, jímž myla způsobena škoda.

Odstavec 2:

Odpovědnost je objektivní, tj. bez ohledu na to, zda k vydání nezákonného rozhodnutí a způsobení škody došlo zaviněním příslušného orgánu. Této odpovědnosti se nelze vůbec zprostit.

Princip absolutní objektivní odpovědnosti je více v souladu s metodou socialistická zákonnosti, jejímž požadavkem je, aby ve vztahu k poškozeným byla napravena všechna porušení zákona a jejich důsledky a nikoli jen některá, jak by tomu bylo při principu odpovědnosti subjektivní, tj. odpovědnosti za vinu.

Kdyby odpovědnost ve vztahu k poškozeným byla založena na principu odpovědnosti za zavinění, vedlo by to vlastně k zúžení odpovědnosti za nezákonnost, neboť právo na náhradu škody by bylo dáno jen při zaviněném porušení zákona.

Otázka viny může přicházet v úvahu až při uplatnění regresního nároku vůči těm pracovníkům nebo členům kolektivního orgánu, kteří se na vydání nezákonného rozhodnutí podíleli.

Odstavec 3:

Navržený zákon nebude dopadat na ta nezákonná rozhodnutí, která se týkají hospodářsko-právních vztahů a která vzhledem k své speciální problematice spadají do pravomoci orgánů hospodářské arbitráže.

Jen v případech, kde je dána pravomoc soudů nebo jiných orgánů (národních výborů), ačkoli jde o hospodářský spor (§ 2 odst. 2 a 3 a 49 zákona č. 121/1962 Sb.), se jeví účelným, aby tato rozhodnutí sdílela režim ostatních rozhodnutí vydaných státními orgány v oblasti justice nebo správy a aby tedy za jejich nezákonnost byla dána odpovědnost podle navrženého zákona.

K § 2

Při úvaze, komu má být přiznáno právo požadovat náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, vychází navržený zákon z názoru, že pro nárok svou povahou stejné nemá volit právní řád odlišný režim jenom z toho důvodu, že jde o odlišné subjekty.

Proto přiznává oprávnění požadovat náhradu škody účastníkům řízení, v němž bylo nezákonné rozhodnutí vydáno, a to bez rozdílu, zda poškozeným je občan či organizace. Pozice obou těchto poškozených subjektů je tu zásadně stejná. Stejně tak je tomu i v řízení trestním, pokud např. v řízení adhezním uplatňuje nárok na náhradu škody organizace poškozena trestným činem pachatele. Účastníkem řízení je třeba rozumět i toho, kdo k němu nebyl přibrán, ačkoli podle zákona účastníkem byl.

V oblasti práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím budou mít cizinci stejná práva a stejné povinnosti jako státní občané českoslovenští. Jde o zásadu, která je obecně upravena v ustanovení § 32 odst. 1 zákona č. 37/1963 Sb., a mezinárodním právu soukromém a procesním, a není proto třeba ji zvláště stanovit v navrhovaném zákoně.

K § 3

Otázku, zda podmínkou pro uplatnění práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím je, aby poškozený vyčerpal všechny řádné opravné prostředky a učinil tak vše, co byla v jeho sílách, aby škodu odvrátil, anebo zda se má odpovídat i za nezákonné rozhodnutí, které nebylo napadeno opravným prostředkem, řeší navržený zákon tak, že zásadně je dána odpovědnost tehdy; jestliže bylo řádných opravných prostředků využito. Jiná úprava by ve svých důsledcích vedla k tomu, že by nemusela být využívána možnost odvrátit hrozící škodu (popřípadě zmenšit její rozsah) tím, že podáním řádného opravného prostředku bude vyvolána rozhodnutí nadřízeného orgánu. Tak by mohl být tento významný institut procesního práva, sloužící k ochraně práv účastníků příslušného řízení, obcházen.

Je však přece třeba z této zásady připustit výjimky a umožnit, aby odškodnění bylo: přiznána, třebaže instanční postup nebyl dodržen. Budou to ty konkrétní případy zvláštního zřetele hodné, kde trvání na podmínce vyčerpání řádných opravných prostředků by bylo příliš tvrdé. Tak tomu může být například tehdy, kdy pravomocné rozhodnutí soudu prvního stupně bylo na základě stížnosti pro porušení zákona zrušena a kde by jinak přesto nárok na náhradu škody tímto nezákonným rozhodnutím způsobená nemohl být uplatněn.

K § 4

Zákon stanoví podmínku, že nárok lze uplatnit teprve tehdy, když bylo nezákonné rozhodnutí zrušeno orgánem k tomu příslušným. Aby v odůvodněných případech, kde ještě nedošlo ke zrušení nezákonného rozhodnutí, mohla být tato podmínka splněna i v přechodné době, než bude v oblasti rozhodovací činnosti soudní zaveden systém tří stupňů, je zájem poškozeného zajištěn úpravou provedenou v závěrečných ustanoveních (§ 29).

Hlava druhá

K § 5 až 8

Již v odůvodnění § 1 navrženého zákona bylo poukázáno na to, že se zachovávají výhody dosavadní úpravy provedené v § 371 až 374 trestního řádu, které se týkají odškodnění za vazbu a trest. Jde především o to, aby obecnou zákonnou úpravou odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebyl zhoršen dosavadní stav, kde se např. přiznává odškodnění za vazbu a trest též v případech, kde rozhodnutí byla zrušeno z jiného důvodu než pro nezákonnost. Ve shodě s dosavadní úpravou se proto v této hlavě - na rozdíl od první hlavy - nestanoví podmínka vyčerpání řádných opravných prostředků.

Toto převzetí dřívější úpravy je odůvodněno také tím, že je v zájmu jednotnosti a komplexnosti úpravy, aby navržený zákon nahradil dosavadní úpravu trestního řádu. To mimo jiné znamená, že i tu platí zásada objektivní odpovědnosti státu.

Pro rozsah požadované náhrady škody v těchto případech platí společná ustanovení navrženého zákona (část třetí, hlava první), která v tomto směru odkazují na úpravu obsaženou v občanském zákoníku. Není důvodu stanovit pro tyto nároky nějaké odchylky.

Odchylně od úpravy dosavadní se přiznává právo na náhradu škody způsobené vazbou i v případech, kde trestní stíhání bylo promlčeno, poněvadž se nepovažuje za opodstatněné, aby v těchto případech byla náhrada odpírána. Naproti tomu nepřiznání práva na náhradu škody tomu, proti němuž bylo sice trestní řízení zastavena pro nedostatek důkazů, ale který zůstává důvodně podezřelý, by znamenalo zhoršení dosavadního stavu a bylo by vlastně i porušením zásady presumpce neviny.

Rovněž se považuje za správné, aby i toto právo bylo podrobeno režimu promlčení jako ostatní práva na náhradu škody v navrženém zákoně upravená. Také v tom se v zájmu jednotnosti navržený zákon odchyluje od úpravy dosavadní, kde neuplatněním práva nárok zaniká.

Dále se jeví účelným, aby na právo na náhradu škody za vazbu a trest - stejně jako na právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím - dopadala subsidiárně i další ustanovení občanského zákoníku; to se týká např. přechodu práv na dědice poškozeného s tím, že na dědice nepřechází právo na bolestné a na náhradu škody za ztížení společenského uplatnění.

V návaznosti na úpravu náhrady škody v občanském zákoníku a na úpravu obsaženou v zák: č. 82/1968 Sb., o soudní rehabilitaci, se přiznává osobám pozůstalým po tom, na němž byl vykonán trest smrti, právo na náhradu nákladů spojených s výživou. I uplatnění tohoto práva předpokládá, že později došlo k zastavení řízení nebo k zprošťujícímu rozsudku. Za tohoto předpokladu je odůvodněna i právo na náhradu nákladů pohřbu.

Hlava třetí

K § 9 a 10

Aby nedocházelo ke zbytečným soudním sporům, zavádí se institut předběžného projednání nároku v případech, kde otázka nezákonnosti byla vyřešena, a v případech odškodnění za vazbu a trestu ústředního orgánu. Tento institut se plně osvědčil v dosavadní úpravě odškodňování za vazbu a trest podle trestního řádu a lze tedy důvodně předpokládat, že splní svůj účel i v případech, kde nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno.

Toto předběžné projednání nemá ještě povahu uplatnění nároku u orgánu, který je povolán o něm rozhodnout, tj. u soudu. Jde o jednání neformální povahy omezené jen na případy, kde předpoklady nároku jsou již dány a kde nepřicházejí v úvahu instituty procesních předpisů.

V oblasti rozhodovací činnosti soudů (na úseku občanskoprávním i trestním), dalších orgánů činných v řízení trestním, v řízení před státním notářstvím by se předběžné projednání soustřeďovalo u ministerstva spravedlnosti. Kdyby šlo o rozhodnutí vydané v oblasti rozhodovací činnosti správní bylo by třeba nárok na náhradu škody předběžně projednat u toho ústředního orgánu, který metodicky řídí státní orgán, který rozhodnutí vydal. V ostatních případech, např. kde ústřední orgán nelze jinak určit, považuje se za nejúčelnější, aby věc byla předběžně projednána s ministerstvem spravedlnosti. Pomocí této úpravy se může vyřešit i případný negativní kompetenční konflikt.

Při federativním uspořádání budou těmito orgány národní ústřední orgány.

Toto předběžné projednání je podmínkou pro možnost podat žalobu u soudu. Teprve, když by předběžné projednání nevedlo k uspokojení nároku - ať již zcela nebo zčásti - mohl by se poškozený obrátit na soud.

Hlava čtvrtá

K 11 a 12

Otázku ekonomického dopadu na orgány, které nezákonné rozhodnutí vydaly, a na pracovníky a členy kolektivního orgánu, kteří se na vydání tohoto rozhodnutí podílejí, řeší navržený zákon tak, že přiznává státu právo požadovat regresem úhradu těch částek, které z důvodu své odpovědnosti poškozeným účastníkům vyplatil.

V úvahu přicházejí především státní orgány, které nezákonné rozhodnutí vydaly, jakož i ústřední orgán společenské organizace, na jejíž orgány byla rozhodovací pravomoc přenesena (§ 11). U státního orgánu je předpokladem, že má právní subjektivitu, tj. že je nositelem práv a povinností. Tak tomu např. není u státního notářství. V tomto případě má stát regres přímo proti jeho pracovníkům, ovšem za podmínek stanovených v § 12 odst. 1. Nejeví se únosným, aby v těchto případech byl dán regres proti ústřednímu orgánu, který je nadřízen orgánu, jenž nezákonné rozhodnutí vydal. Při takové úpravě by bylo třeba ústřednímu orgánu přiznat postih proti pracovníku, který se na vydání nezákonného rozhodnutí podílel, čímž by se regresní postup nežádoucně ztížil.

Pokud lze úhradu požadovat na těch, kteří se na vydání nezákonného rozhodnutí podíleli (§ 12), zvolil navržený zákon úpravu, podle níž lze právo na úhradu uplatnit proti těm, jejichž vina na porušení zákona byla zjištěna buď v řízení trestním nebo v řízení kárném, popř. kázeňském, např. u příslušníků ozbrojených sil. Pokud jde o pracovníky, u nichž přichází v úvahu použití kárného řízení podle zákoníku práce, vychází návrh z názoru, že i v případech uvedených v § 77 zákoníku práce je uložení kárného opatření obligatorní a že volná úvaha je ponechána vedoucímu organizace jen pro výběr kárného opatření.

Jak zjištění viny v trestním řízení, tak zjištění viny v kárném řízení je stanoveno jako podmínka pro uplatnění regresního postihu; při zjišťování této podmínky soudem nejde tedy o vázanost v pravém slova smyslu.

Navržená úprava na jedné straně zahrnuje jak případy úmyslu, tak případy nedbalosti (nikoli jen hrubé), na druhé straně však požaduje, aby taková protispolečenská jednání měla kvalifikaci buď činu stíhaného trestně nebo disciplinárně. Tak je ovšem okruh případů, kdy lze úhradu požadovat, omezen.

Nelze však přitom přehlížet závažnou skutečnost, že jiná úprava, umožňující ekonomický dopad v širším rozsahu, by mohla znamenat nepříznivou a nežádoucí odezvu u kolektivních orgánů v tom směru, že by mohlo docházet k úniku z funkcí a ke snaze přesunovat rozhodování a vyhýbat se tak odpovědnosti. Proto úprava také počítá s tím, že u těchto funkcionářů nebude zjišťování viny v kárném řízení praktické. Jinak je třeba poznamenat, že zjišťování jakékoli viny (úmyslu nebo nedbalosti) soudem rozhodujícím o regresním nároku by naráželo na nepřekonatelné obtíže spočívající již v tom, že protokoly o poradě senátu jsou tajné povahy.

Jestliže stát (popřípadě státní orgán nebo ústřední orgán společenské organizace) uplatní své právo na úhradu vůči několika osobám, které se na vydání nezákonného rozhodnutí podílely, jeví se spravedlivým, aby požadovanou úhradu zaplatily podle míry svého zavinění a nikoli solidárně. To odpovídá obecně úpravě náhrady škody v občanském zákoníku, která rovněž nevychází ze zásady solidární odpovědnosti.

Rozumí se, že státní orgán uplatní svůj regresní nárok vůči odpovědná osobě u okresního soudu teprve tehdy, jestliže nedosáhne uspokojení svého nároku od povinného jinak.

K § 13 až 16

Rozsah úhrady upravuje navržený zákon rozdílně podle toho, na kom je úhrada požadována.

Požaduje-li stát úhradu na státním orgánu nebo společenské organizaci, není důvodu, proč by měla být výše uplatněného nároku nějak omezena (§ 13).

Jinak však tomu je, je-li úhrada požadována na těch, kteří se na vydání nezákonného rozhodnutí podíleli. U těchto osob osnova rozlišuje, jde-li o účast vyplývající z pracovního poměru či nikoli. V prvém případě je na místě, aby se výše úhrady řídila předpisy upravujícími vztahy pracovní a byla tedy podle nich i limitována (§ 14 první věta).

V ostatních případech (tj. když jde o pracovníka jiného orgánu či organizace, anebo o osobu, která není v pracovním poměru, např. o ženu v domácnosti), je výše úhrady omezena přímo v zákoně (§ 14 druhá věta), poněvadž se vzhledem k povaze nároku nejeví únosným, aby její určení bylo ponecháno volné úvaze soudu. U pracovníka jiného orgánu (organizace) by pak bezprostřední aplikace pracovněprávních předpisů nebyla případnou právě proto, že jde o pracovní vztah k jinému subjektu.

Část druhá

K § 17 a 18

Odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem není přirozeně odpovědností za škodu, způsobenou vydaným rozhodnutím. Až dosud podle převládajícího názoru odpovídají za škodu takto způsobenou státní orgány podle § 421 obč. zák.; státní orgán je tímto výkladem kladen na roveň organizaci, která odpovídá za škodu, jež byla způsobena v rámci plnění jejich úkolů těmi, kteří tyto úkoly plnili. Jde o odpovědnost založenou na principu předpokládané viny.

V zájmu jednotné koncepce celé úpravy navrženého zákona - neboť také tu jde o určité případy nezákonnosti - je v něm odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem rovněž konstruována jako odpovědnost objektivní. Odpovědným subjektem vůči poškozenému je stát s možností regresu vůči těm, kteří v příslušném řízení nesprávně postupovali.

Poněvadž škody způsobené nesprávným úředním postupem přicházejí zpravidla v úvahu u pracovníků příslušného orgánu, jeví se opodstatněným, aby v těchto případech nebyl postih vázán na podmínku zjištění viny v trestním nebo kárném (kázeňském) řízení, nehledě k tomu, že zde nestojí při zjišťování viny v cestě takové překážky, jako je tomu v případech odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím (viz odůvodnění k § 11 a 12).

Se zřetelem na tyto skutečnosti se proto také nestanoví při škodách způsobených nesprávným úředním postupem vedení postihu proti orgánům.

Otázku, zda došlo k nesprávnému úřednímu postupu, je třeba vždy posoudit podle okolnosti konkrétního případu, což znamená, že tento pojem nelze předem obecně vymezit. Stejně tak nelze předem obecně stanovit, že nesprávným úředním postupem se rozumí i nevydání rozhodnutí.

Povaha odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem je takového rázu, že není prakticky možno, aby uplatněný nárok mohl být předběžně projednán.

Část třetí

Hlava první

K § 19 a 20

Vzhledem k tomu, že navržený zákon navazuje na občanský zákoník, jeví se jako nejvhodnější úprava náhrady škody, která je shodná s úpravou provedenou v občanském zákoníku. Proto se v tomto zákoně na ustanovení občanského zákoníku zásadně odkazuje a stanoví jen potřebná doplnění.

Poškozenému bude při navrženém řešení hrazena skutečná škoda, a to zpravidla v penězích. Při nároku na náhradu ztráty na výdělku bude však horní hranice náhrady limitována tak, jak je limitována v občanském zákoníku (§ 447 odst. 2 a § 448 odst. 2). Tyto dosud stanovené limity jsou koordinovány se současnou celkovou úpravou (např. s odškodněním pracovních úrazů podle zákoníku práce) a nelze proto zatím od nich upustit.

Vzhledem k povaze škod, které mohou nezákonným rozhodnutím vznikat (např. omezení osobní svobody buď jako opatření trestní nebo správní - např. karanténa atd.), nebude podle navržené úpravy nárok na náhradu ušlého výdělku omezen jen na případy škody na zdraví, jak je tomu v občanském zákoníku. Ovšem také na tyto případy budou dopadat stanovené limity.

Ustanovení občanského zákoníku přicházejí subsidiárně v úvahu, i pokud jde o možnost zániku práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím.

Právo na náhradu škody podle občanského zákoníku zásadně přechází na dědice poškozeného. Výjimku tvoří právo, jež je spjato s osobou poškozeného, tj. právo na bolestné a právo na náhradu za ztížení společenského uplatnění (§ 95 odst. 2 obč. zák.), jež zaniká smrtí oprávněného. Ani tu není důvodu od těchto zásad se odchylovat.

K 21 a 22

V otázce, zda právo na náhradu škody má být podrobeno režimu promlčení či režimu prekluze, dává navržený zákon přednost institutu promlčení. Nelze přehlédnout, že navržený zákon je v tomto směru doplněním občanského zákoníku, který ve všech ostatních případech práv na náhradu škody počítá toliko s jejich promlčením a nikoli s prekluzí znamenající zánik práva, není-li včas uplatněno.

Pokud jde o promlčení práva na náhradu škody podle první části první hlavy, upravuje navržený zákon subjektivní a objektivní promlčecí dobu, přičemž - na rozdíl od občanského zákoníku - stanoví ve všech případech (ne tedy jen u škody způsobené úmyslně) desetiletou dobu promlčecí, kterou považuje za přiměřenou vzhledem k podmínkám, za kterých může být toto právo uplatněno. Zásada, že při škodě způsobené na zdraví objektivní doba promlčecí nepřichází vůbec v úvahu, byla zachována.

Pokud jde o subjektivní promlčecí lhůtu, stanoví se v zájmu ochrany práv poškozeného odlišně od občanského zákoníku lhůta tříletá, jejíž počátek se připíná ke dni, kdy se poškozený dozví o škodě, což je pro poškozeného příznivější, než kdyby se počátek této lhůty připnul ke dni vzniku škody. Tak tomu bude především v případech, kde škoda myla způsobena nesprávným úředním postupem. Odlišně však bylo třeba stanovit počátek promlčecí doby v těch případech, kde podmínkou nároku jc: zrušení nezákonného rozhodnutí.

Zvláštní zřetel bylo však třeba vzít v případech, kde v důsledku ustanovení § 135 odst. 1 občanského soudního řádu nebo § 40 odst. 2 správního řádu byl soud (správní orgán), který nezákonná rozhodnutí vydal, vázán rozhodnutím příslušného orgánu o tom, že byl spáchán trestný čin, provinění nebo přestupek a kdo jej spáchal. Je-li také toto rozhodnutí nezákonné, je třeba určit počátek běhu subjektivní promlčecí doby odchylně a připnout jej ke dni, kdy se poškozený dozvěděl, že toto rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno, neboť na tom je úspěšné uplatnění práva na náhradu škody závislé. Jde-li o promlčení práva na náhradu škody za vazbu nebo trest upravené v druhé hlavě první části, bylo třeba připnout počátek běhu promlčecí doby ku dni, kdy nabylo právní moci zprošťující rozhodnutí nebo rozhodnutí, kterým bylo trestní stíhání zastaveno, popřípadě ke dni propuštění poškozeného z vazby nebo trustu. Vzhledem k tomu také stačilo stanovit pouze jednu objektivní promlčecí dobu v délce jednoho roku.

K § 23

Zvláštní úpravu promlčecí doby si vzhledem ke své povaze a podmínkám uplatnění vyžádalo i právo na úhradu upravené ve čtvrté hlavě, první části (§ 11) a v části druhé (§ 18). Také tu je na místě stanovit jen objektivní jednoroční promlčecí dobu. V případech, kde je nárok uplatněn vůči tomu, kdo se na vydání nezákonného rozhodnutí podílel, a kde podmínkou je zjištění jeho viny v trestním nebo kárném řízení, bylo však třeba vzít při stanovení běhu promlčecí doby zřetel i na tuto skutečnost, a to tak, že v tomto případě se právo na úhradu promlčí nejpozději za rok ode dne, kdy nabylo právní moci trestní rozhodnutí nebo kárné (kázeňské) opatření.

K § 24 a 25

K zamezení pochybností, k nimž by mohlo při aplikaci zákona docházet, se výslovně stanoví, který orgán vystupuje jménem státu v těch právních vztazích, jež budou podle navrženého zákona vznikat.

Rozhodování o nárocích na náhradu škody podle tohoto zákona bude náležet vždy do pravomoci soudů; příslušné budou Bodle obecných zásad okresní soudy, které již nyní rozhodují o nárocích na náhradu škody za vazbu a trest.

To platí i o uplatňování regresních práv na úhradu podle § 11 až 16 a § 18 navrženého zákona. Okresní soud bude tedy rozhodovat o regresním nároku i tam, kde jinak by byla dána pravomoc hospodářské arbitráže, a dále tam, kde by uplatnění regresního nároku mezi organizací (orgánem) a pracovníkem mělo povahu pracovního sporu a kde by tudíž jinak bylo třeba věc projednat předem u rozhodčího orgánu.

Uvedené ustanovení o pravomoci a příslušnosti soudu však neplatí, jde-li o regres vůči příslušníkům ozbrojených sil, na něž se vztahují zvláštní předpisy vydané k provedení § 11 zákona č. 88/1952 Sb., o materiálním zabezpečení příslušníků ozbrojených sil.

Hlava druhá

K § 26

Úprava vychází ze zásady, že zákony nemají působit nazpět. Mimo to také dosah navržené úpravy si vyžaduje, aby se zákon vztahoval jen na ty případy nezákonností, k nimž dojde po účinnosti zákona. Ostatně stanovení zpětné účinnosti by opomíjelo preventivní funkci odpovědnosti, kterou zákon již svou existencí má přispět k posílení socialistické zákonnosti. V tomto smyslu by ovšem navržená úprava nazpět působit nemohla.

K § 27

Úprava odškodnění za vazbu a trest obsažená dosud v § 371 až 374 trestního řádu byla sice do navrženého zákona převzata, ale pokud jde o rozsah škody, budou pro ni platit obecná ustanovení občanského zákoníku, podle nichž se budou řídit i ostatní náhrady škody upravené v navrženém zákoně.

Je na místě, aby o nárocích na náhradu škody způsobené rozhodnutím o vazbě a trestu vydaným do dne účinnosti navrženého zákona bylo rozhodnuto podle dosavadních předpisů. Stejná zásada platí, i pokud jde o nároky na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem.

Byla-li škoda způsobena nesprávným úředním postupem, k němuž došlo před počátkem účinnosti navrženého zákona, bude o ní rozhodováno podle § 421 obč. zák., který se podle převládajícího názoru dosud na tyto případy vztahuje.

Hlava třetí

K § 29

V § 4 vychází návrh zákona ze zásady, že předpokladem uplatnění nároku na náhradu škody je zrušení nezákonného rozhodnutí. Je nutno připustit, že při dosavadní úpravě opravných prostředků by okruh oprávněných účastníků nebyl značný. Proto na přechodnou dobu, než budou zavedeny soudy třetího stupně, se k ochraně práv poškozených účastníků provádí úprava obsažená v tomto ustanovení. Jde o úpravu svou povahou obdobnou úpravě v zákoně o soudní rehabilitaci, přičemž se úprava vztahuje jak na trestní, tak i občanskoprávní oblast. Ochrana spočívá v tom, že generální prokurátor je povinen podat stížnost pro porušení zákona, je-li podnět účastníků důvodný.

K zajištění ochrany práv poškozeného se ukládá obdobná povinnost i krajskému, popřípadě okresnímu prokurátorovi v případech uvedených v druhém odstavci tohoto ustanovení, kde jim jinak právo na podání stížnosti podle zákona přísluší.

K § 29

Vzhledem k tomu, že navržená úprava vychází z jiné koncepce, než kterou předpokládalo ustanovení § 426 obč. zák., tj. z odpovědnosti státu s regresem proti státnímu orgánu, navrhuje se toto ustanovení zrušit. Rovněž je možno zrušit ustanovení o náhradě za vazbu a trest, která byla věcně převzata do návrhu zákona.

K § 30

Závažnost navrhované úpravy a její široký dosah vyžaduje, aby ti, kdo budou zákon provádět, se včas zevrubně s ním obeznámili, a aby i jinak bylo jeho provádění řádně připraveno. Navrhuje se proto stanovit počátek účinnosti zákona s přiměřeným časovým odstupem od doby předpokládaného vyhlášení.

III.

Finanční dosah

Navržená úprava vychází z politickoekonomického rozboru, jehož vypracování bylo ministerstvu spravedlnosti uloženo usnesením vlády z 20. března 1964, č. 164.

V tomto rozboru bylo především zkoumáno, v kterých právních úsecích nejčastěji k porušování zákonnosti dochází.

V oblasti rozhodovací činnosti soudů vedle rozhodnutí týkajících se vazby či trestu přichází na úseku občanskoprávním nejčastěji v úvahu rozhodnutí týkající se výživného.

V oblasti rozhodovací činnosti na úseku správním vychází z provedené prověrky najevo, že stížnosti občanů namítajících porušování zákonitosti se týkají zejména věcí bytových, daní a dávek, věcí sociálního zabezpečení, rozhodování o převodech majetku na socialistické organizace, věcí pracovních, zemědělských, stavebních apod. Jde ovšem o stížnosti poukazující jak na nesprávný postup v řízení (zejména na průtahy), tak na nesprávnost rozhodnutí ve věci samé.

Uvedené údaje poskytují přibližný, informativní obraz o tom, v jakých oborech činnosti státních orgánů dochází nejčastěji k pochybením. Provedený rozbor nemohl však ani přibližně odhadnouti finanční dosah navrhované úpravy, to jest, jaké částky by stát asi musel vyplatit z titulu náhrady škody, způsobené nezákonným rozhodnutím, a to z toho důvodu, že dříve prováděné průzkumy, jichž bylo při rozhoru použito, byly jen obecně zaměřeny na nezákonnost sledovaných rozhodnutí, bez zřetele k tomu, zda nezákonným rozhodnutím byla účastníku řízení způsobena škoda. Dá se proto pouze usoudit, že výsledky průzkumu nenasvědčují tomu, že by vydání zákona přineslo pro státní pokladnu neúnosné náklady.

Přesnější údaje má ministerstvo spravedlnosti ve svém důvěrném spisovém materiálu, jen pokud jde o odškodnění, které vyplatilo z důvodu odpovědnosti za vazbu a trest podle § 371 až 374 trestního řádu.

Vedle nákladů spojených s výplatou náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím vzniknou ještě náklady spojené s určitými personálními a věcnými opatřeními, které si vyžádá rozhodování o uplatněných nárocích soudy.

Nová soudní agenda, vyplývající z návrhu zákona, vyžaduje rozšíření dosavadního počtu soudců z povolání a odborných a administrativních pracovníků soudů. Podle dohody mezi ministerstvem spravedlnosti a ministerstvem financí budou postupně uvolňovány mzdové prostředky pro nové funkce v souladu s jejich postupným obsazováním. Počty pracovníků a mzdový fond se postupně rozšíří o 138 soudů, což si vyžádá měsíčního nákladu 462 700 Kčs, a o 112 pracovníků odborného a administrativního aparátu, což si vyžádá měsíčního nákladu 180 600 Kčs, tedy celkem o 250 pracovníků s měsíčním nákladem 643 300 Kčs.

Závěrem je třeba poukázat k tomu, že je nutno vzít v úvahu i prevenční působení připravovaného zákona. Možno předpokládat, že uzákonění odpovědnosti ze zákona způsobenou nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem přispěje ke zkvalitnění rozhodovací činnosti celého státního aparátu a že tedy postupem doby bude počet nezákonných rozhodnutí klesat. Lze proto očekávat, že budou klesat i částky, které bude třeba z důvodu náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím vyplácet poškozeným občanům i organizacím.

V Praze dne 25. listopadu 1968

Předseda vlády:	Ministr spravedlnosti:
Ing. Černík v. r.	Dr. Kučera v. r.