Důvodová zpráva

Všeobecná část

Mimořádný celospolečenský zájem na ochraně zemědělského půdního fondu proti jeho ubývání a znehodnocování vyžaduje, aby ekonomické a právní nástroje sloužící jeho ochraně byly co nejdůraznější a plně účinné.

Při nízké výměře zemědělské, zejména orné půdy, která na jednoho obyvatele naší republiky činí pouze 0,36 ha, se soustavné úbytky zemědělské půdy nepříznivé projevují v celém národním hospodářství. Oproti výměře zemědělské půdy v období let 1934 až 1938 došlo k jejímu snížení o více než 6,7%, přičemž pokles orné půdy činí 9%. Značný pokles orné půdy se nepříznivě projevil i ve skladbě zemědělského půdního fondu, což svědčí o tom, že se zemědělským půdním fondem se účelně nehospodaří.

Úbytky zemědělské půdy jsou nenahraditelné, půdu nelze ani rozšířit, ani jako jiné předměty vyrobit a její znehodnocení je zpravidla těžko napravitelné.

Příčinami ubývání zemědělské půdy a z ní především půdy orné jsou stále stoupající zábory půdy pro průmyslovou, občanskou i zemědělskou výstavbu, pro těžbu nerostů, štěrku a písku, výstavbu vodních děl spod.

Nepříznivé důsledky úbytku půdy - jakožto základního výrobního prostředku zemědělské výroby - jsou stupňovány i nepříznivými vlivy průmyslu na zemědělskou výrobu, zejména působením škodlivých exhalací, znečišťováním vod a narušováním vodního režimu.

Tyto skutečnosti vedly v roce 1959 k vydání zákona o ochraně zemědělského půdního fondu.

Tento zákon a jeho prováděcí vyhláška vymezily hlavní zásady ochrany zemědělského půdního fondu při investiční výstavbě, provozu průmyslových podniků, těžbě nerostů, budování komunikací, vodohospodářských děl a všech druhů průzkumných prací.

Za dobu platnosti těchto předpisů však bylo neustále zjišťováno jejich nedodržování a porušování a docházelo k dalšímu poklesu zemědělské, zejména orné půdy. Od roku 1959, kdy byl zákon vydán, ubylo dalších 151 000 ha zemědělské půdy, z toho 44 000 ha půdy orné.

Tento nepříznivý vývoj má celou řadu příčin. Investoři vyhledávají pozemky pro výstavbu nejvýhodnější, a tím dochází k zastavování často nejúrodnějších půd, zejména v rovinách v blízkosti komunikací a zdrojů vody. Náklady na získání půdy podstatně neovlivňují náklady na výstavbu, protože investoři nabývají půdu buď zdarma, nebo za nízké ceny. Jednostranné posuzování hospodárnosti investiční výstavby se tak dostává do nesouladu se zájmy celé naší socialistické společnosti, protože trvale narušuje rozvoj zemědělské výroby. Stejně tak dochází k porušování zákona i při těžbě nerostných surovin. Těžební závody také neprovádějí důsledně rekultivační a zúrodňovací práce na vytěžených plochách. Rovněž ani zemědělské závody často nevyužívají účelně zemědělský půdní fond a při účelové zemědělské výstavbě není dostatečně dbáno zásad ochrany zemědělské půdy.

Ústřední výbor Komunistické strany Československa přijal proto na svém zasedání v březnu 1964 zásady pro účinnější ochranu zemědělského půdního fondu. Tyto zásady byly rozpracovány vládou. Podle nich byla připravována novelizace zákona č. 48/1959 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Přitom se ukázalo, že účinná ochrana zemědělského půdního fondu vyžaduje vydání nového zákona.

Návrh zákona spočívá na těchto hlavních principech:

1. Zásady ochrany zemědělského půdního fondu vyjádřené v § 7 musí být důsledně promítnuty již v případě všech územních plánů. Návrh se nespokojuje pouze s formální proklamací zásad ochrany v územním plánování, ale klade požadavek konkrétního uplatnění zásad tím, že vyžaduje, aby předpokládané rozmístění výstavby na zemědělské půdě bylo již při zpracování návrhů územních plánů všech stupňů zdůvodněno ekonomickým propočtem ztrát na zemědělské výrobě. Územní plány musí pak být před jejich předložením ke schválení opatřeny souhlasem z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu (§ 8 odst. 2). Zkušenost ukázala, že zejména u větších investic s velkými nároky na půdu zdůvodňovali investoři i resorty své požadavky na zemědělskou půdu jednostranně, stavěli okresní národní výbor před hotovou věc a nepřipouštěli možnost jiného řešení. Docházelo např. k tomu, že o požadavcích na půdu měl rozhodovat okresní národní výbor v takových případech, kdy investor zdůvodňoval svůj požadavek územním plánem schváleným již radou krajského národního výboru, popřípadě vládou. Takový stav vedl k tomu, že zpravidla okresní národní výbor považoval požadavky na půdu za nesporné a uděloval souhlas k vynětí půdy ze zemědělského půdního fondu formálně. Nebyla jednotná praxe ani při ekonomickém zdůvodňování navrhované investice ve vztahu k zemědělské výrobě. V četných případech docházelo i k jednostrannému prosazování místních zájmů, aniž byl objektivně posouzen celospolečenský dosah ztráty úrodné zemědělské půdy.

Návrh zákona zajišťuje také včasnou ochranu zemědělského půdního fondu při zpracování návrhů na stanovení dobývacích prostorů.

2. Zavádí se tzv. "předchozí souhlas k odnětí zemědělské půdy zemědělské výrobě" a stanovení "zásadních podmínek", za kterých se tento souhlas udílí. Udělení předchozího souhlasu je podmínkou schválení investičního úkolu, vydání územního rozhodnutí a zahájení prací na projektové dokumentaci. Toto řešení jednak zabraňuje tomu, aby rozhodování nebylo ovlivňováno poukazem na značné náklady, které si již dokumentace stavby vyžádala, jednak umožňuje, aby zásadní podmínky odnětí půdy zemědělské výrobě a náklady, které si vyžádá jejich splnění, mohly být investorem včas uváženy a bylo s nimi, jakož i s odvodem za odnětí půdy, počítáno předem.

3. Udělení předchozího souhlasu je podmínkou odnětí zemědělské půdy zemědělské výrobě a tedy důležitou částí řízení. Vzhledem k závažnosti předchozího souhlasu a nutnosti oprostit jeho udílení od případných místních vlivů, se přiznává pravomoc udílet předchozí souhlas (podle výměry půdy) vyšším orgánům (§ 13 odst. 1). V řízení, které předchází udělení předchozího souhlasu, je zajištěna účast výrobní zemědělské správy.

4. Dosavadní zákon neměl žádné ustanovení o hmotném postihu odnímání zemědělské půdy zemědělské výrobě. Tato okolnost vedla zejména investory k tomu, že bez ohledu na celospolečenský zájem na zemědělské výrobě prosazovali umísťování výstavby často na nejúrodnějších půdách, neboť půda v nákladech výstavby nehrála roli. Umístění výstavby pak právě na rovinatých úrodných pozemcích přináší podstatné, pro výstavbu jednostranně výhodné snížení nákladů výstavby. Proto část VI. návrhu zajišťuje jako jeden z nejúčinnějších nástrojů zvýšení ochrany zemědělského půdního fondu hmotný postih každého (organizace i jednotlivce), v jehož zájmu se půda odnímá zemědělské výrobě.

Tyto postihy budou účinnou zábranou proti ubývání zemědělského půdního fondu vůbec a svojí progresí a vazbou na úrodnost půdy povedou k orientování výstavby na půdy nezemědělské a méně úrodné. Výše postihu bude také odstupňována s ohledem na povahu investice z hlediska možnosti jejího alternativního umístění. Tato ustanovení vedou k účinné ochraně zemědělského půdního fondu i zemědělské organizace.

Návrh zákona nutno chápat též jako jeden z důležitých nástrojů nesmlouvavého tlaku na odstranění extenzívních tendencí v investiční výstavbě a podceňování komplexního pohledu na efektivnost národního hospodářství z hlediska úbytku půdy, jakožto nenahraditelného základního výrobního prostředku zemědělské výroby.

Z provádění zákona budou vyplývat pro okresní a krajské národní výbory na úseku ochrany zemědělského půdního fondu rozšířené úkoly. Odbory vodního hospodářství a pro věci zemědělství a lesnictví budou v rámci rozhodování o odnímání zemědělské půdy prověřovat požadavky investorů, ukládat podmínky odnětí půdy a kontrolovat jejich plnění, ukládat finanční odvody, dále budou aktivně spolupracovat při tvorbě územních plánů, v oblastech těžby nerostů schvalovat plány rekultivace devastovaných půd a sledovat jejich realizaci. Na krajských národních výborech budou tyto odbory též vydávat souhlas s návrhy územních plánů a s návrhy na stanovení dobývacích prostorů z hlediska ochrany půdy.

Zvláštní část

K částem I. a II.

Ustanovení těchto částí byla v podstatě převzata z dosavadního zákona č. 48/1959 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Převzata nebyla ustanovení § 6 cit. zákona o vedení přehledu o zemědělském půdním fondu místními národními výbory a o povinnostech vlastníků a uživatelů pozemku hlásit změny v osobě uživatele pozemku a způsobu jeho užívaní. Tato ustanovení byla již plně nahrazena zákonem č. 22/1984 Sb., o evidenci nemovitostí (§ 7 a § 8 cit. zákona). Ustanovení I. a II. části sledují řádné vymezení zemědělského půdního fondu, rozšiřování orné půdy a účelné využití zemědělského půdního fondu pro zemědělskou výrobu.

K § 1 odst. 2:

V zájmu zemědělské výroby mohou být prohlášeny za součást zemědělského půdního fondu též nezemědělské pozemky, které jsou pro ni nepostradatelné. Za takové pozemky se považují např. polní cesty, pozemky se zařízením důležitým pro polní závlahy, menší vodní nádrže, hráze sloužící k ochraně zemědělské půdy před zamokřením nebo zátopou, ochranné terasy proti erosi apod.

K § 3 odst. 2:

Nezemědělské organizace často mají ve správě značné plochy pády, které buď vůbec nepotřebují, nebo je potřebují pouze v omezeném rozsahu pro svůj provoz nebo jiné nezemědělské účely, ačkoliv by je bylo mono bez nákladných opatření zapojit do zemědělské výroby. Tím vznikají společnosti neodůvodněné ztráty. Citovaná ustanovení umožňují tento nežádoucí stav odstranit aniž by došlo k narušení činnosti nezemědělské organizace a plně zajišťují objektivní posouzení jednotlivých případů. Organizace má možnost takové pozemky buď sama zemědělsky využít, nebo dát souhlas k jejich převodu na zemědělský podnik. Organizaci, která projeví souhlas s převodem pozemku na zemědělský podnik, nelze postihnout odvodem ani v tom případě, kdy převzetí pozemku zemědělským podnikem nelze zatím uskutečnit.

K § 5:

Ochranu zemědělské půdy nelze spatřovat jen v opatřeních proti jejímu zabírání pro nezemědělské účely. Na rozsah a kvalitu zemědělského půdního fondu působí i nepříznivé vlivy tkvící v samotné zemědělská výrobě. Proto se umožňuje ukládat uživatelům zemědělské půdy, aby při jejím obhospodařování činili opatření proti jejímu zmenšování a zhoršování. Takovými opatřeními jsou např. používání protierosních osevních postupů, zakládání zasakovacích pásů, správné kultivace svažitých půd, usměrňování pastvy na svažitých pozemcích atd. Ukládaná opatření musí však být se zemědělským závodem předem projednána a musí být pro něj hospodářsky únosná a úměrná výsledkům.

K části III.

Na základě zkušeností z provádění dosavadního zákona uvádí vládní návrh nejdůležitější zásady ochrany zemědělského půdního fondu. Vyzdvihuje především celospolečenský zájem na ochraně zemědělské půdy a klade důraz zejména na ochranu půdy v produkčních zemědělských oblastech. V zásadách je vyjádřena nejen ochrana proti přímému odnímání půdy zemědělské výrobě, ale i ochrana proti narušování organizace zemědělského půdního fondu a proti ztěžování obhospodařování zemědělské půdy.

K části IV.

V této části je promítnut prvý z hlavních principů uvedený ve všeobecné části důvodové zprávy. Ustanovení této části sledují, aby již v územním plánování byla důsledně zajištěna ochrana zemědělského půdního fondu. V dalších ustanoveních jsou zakotveny zásady účelné a včasné ochrany zemědělského půdního fondu též při zpracovávání dokumentace staveb, návrhů na stanovení dobývacích prostorů, při projektování a výstavbě směrových a liniových staveb, při těžební a průmyslové činnosti a při geologickém a hydrogeologickém průzkumů. Ustanovení této části sledují, aby umísťování investic bylo zdůvodňováno a prováděno především na základě ekonomických úvah podložených vyčíslením ztrát na zemědělské produkci a porovnaných s případně zvýšenými náklady na výstavbu. Ekonomické úvahy bude nutno doplňovat i komplexním posouzením širších vlivů umísťované výstavby na organizaci zemědělské výroby, dosahu na plnění úkolů zemědělské výroby v okrese, popřípadě v kraji, vlivu škodlivých zplodin na okolní zemědělské pozemky a na celkové ovlivnění přírodního a životního prostředí. Tento postup umožní volbu nejvhodnějšího umístění investice a posouzení jejich alternativ z hlediska všech celospolečenských zájmů.

K § 8:

Orientační vyhodnocení ztrát na zemědělské výrobě se provádí podle tabulek vypracovaných ministerstvem zemědělství a lesního hospodářství na podkladě katastrálních výnosů. Tyto tabulky jsou již v praxi používány při přehodnocování územních plánů.

K § 9:

Zemědělská půda je ve značném rozsahu narušována povrchovou těžbou nerostů. Proto se zajišťuje její ochrana již při zpracovávání návrhů na stanovení dobývacích prostorů, vyžaduje se vyhodnocování ztrát na zemědělské výrobě a souhlas z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu před stanovením dobývacího prostoru. Toto ustanovení bude mít velký význam při povrchové těžbě nerostných surovin, zejména v produkčních zemědělských oblastech. Zkušenost ukázala, že u řady nerostných surovin je možno splnit požadavky jejich těžby i na méně úrodné půdě, popřípadě ztráty na zemědělské půdě podstatně snížit volbou vhodné technologie.

K § 11:

Ustanovení tohoto paragrafu má zvláštní význam pro oblasti se soustředěnou těžební činností, zejména pro uhelné revíry. V těchto oblastech dochází nezbytně k velkým ztrátám zemědělské půdy, proto je nutno zaměřit se na zajištění návratnosti půdy zemědělské výrobě důsledným prováděním rekultivace devastovaných půd.

Ustanovením odst. 1 písm. b) o odvozu a rozprostření kulturní vrstvy půdy na plochy určené okresním národním výborem se sleduje důsledná ochrana nejen zemědělských pozemků, nýbrž i ochrana ornice jako důležité půdní substance. Stanovení vzdálenosti odvozu skryté ornice bylo podle dosavadního zákona odvislé od ekonomického rozboru na základě porovnání předpokládaných zvýšených výnosů a dopravních nákladů. Tento způsob stanovení odvozní vzdálenosti postačuje. Bude však účelné pro zjednodušení způsobu určování odvozní vzdálenosti stanovit maximální odvozní vzdálenosti podle jakosti ornice, a to na základě výsledku průzkumu.

K části V.

Dosavadní předpisy znaly pouze vynětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, o kterém rozhodoval okresní národní výbor bez ohledu na výměru půdy, a to již při projednávání investičního úkolu, nejpozději při vydání územního rozhodnutí. Tak docházelo k odnětí půdy zemědělské výrobě předčasně, poněvadž od investičního úkolu zpravidla uplynula delší doba (někdy i několik roků) a v některých případech k realizaci stavby ani nedošlo. Kromě toho často docházelo k odnětí půdy zemědělské výrobě ve zbytečně velké výměře předpokládané investičním úkolem bez ohledu na kvalitu půdy. Rozhodování okresního národního výboru bývalo též často ovlivňováno místními zájmy.

K odstranění těchto nedostatků se zavádí dvoustupňové řízení, a to předchozí souhlas, který udělují u ploch nad 1 ha vyšší orgány (krajský národní výbor a ministerstvo zemědělství a lesního hospodářství, na Slovensku pověřenectvo Slovenské národní rady pro zemědělství). K vlastnímu odnětí půdy zemědělské výrobě, o kterém rozhoduje okresní národní výbor na základě předchozího souhlasu, dojde pak až po upřesnění návrhu na odnětí půdy projektovou dokumentací, kdy je již známa přesně plocha. K návrhu na vydání rozhodnutí o odnětí půdy zemědělské výrobě pak dochází až v období, kdy je již rozhodnuto o realizaci výstavby. Tato dvoustupňovost řízení zabraňuje předčasnému odnímání půdy zemědělské výrobě, investorovi však umožňuje, aby měl umístění výstavby včas zajištěno předchozím souhlasem o odnětí půdy zemědělské výrobě.

Udělování předchozího souhlasu, jde-li o plochu větší než 5 ha, přísluší ministerstvu zemědělství a lesního hospodářství, na Slovensku pověřenectvu Slovenské národní rady pro zemědělství. Závažnější případy střetů zájmů bude ministerstvo před rozhodnutím o předchozím souhlasu projednávat v komisi složené ze zástupců aparátu předsednictva vlády, Státní plánovací komise, Státní komise pro techniku, ministerstva financí, Ústřední komise lidové kontroly a statistiky a pověřenectva Slovenské národní rady pro zemědělství. Zřízení komise není zakotveno v návrhu zákona vzhledem k tomu, že nejde o rozhodovací orgán. Obdobná komise bude ustavena i při pověřenectvu Slovenské národní rady pro zemědělství.

K části VI.

Jedním z nejúčinnějších prostředků ochrany zemědělské půdy je hmotný postih těch, v jejichž zájmu se zemědělská půda zemědělské výrobě odnímá. Dosavadní zákon o ochraně zemědělského půdního fondu neměl ustanovení o takovém postihu. Tento nedostatek odstraňují ustanovení části VI. Povinnost nést hmotný postih za odnětí půdy zemědělské výrobě je stanovena přímo v zákoně a současně je vláda zmocněna stanovit jeho výši, způsob úhrady a osvobození od placení odvodů. Toto zmocnění umožňuje, aby odvody byly popřípadě upraveny v souladu s rozvojem nových forem řízení národního hospodářství.

Na základě uvedeného zmocnění bude vládním nařízením upravena výše a způsob odvodů.

Za trvalé odnětí zemědělské půdy zemědělské výrobě budou odváděny do státního rozpočtu peněžité částky stanovené násobkem roční hrubé produkce rostlinné výroby, dosahované na odnímané ploše při řádném způsobu hospodaření. Řádným způsobem hospodaření se rozumí hospodaření na pozemku příslušné zemědělské kultury za předpokladu správně prováděné a současné úrovni odpovídající agrotechniky. Řádným způsobem hospodaření se nemíní zvyšování výroby investicemi do půdy (meliorace, závlahy). Kritériem jsou výsledky hospodaření předních zemědělských závodů hospodařících ve stejných výrobních podmínkách okresu. Násobek bude v zájmu účinné ochrany úrodnější půdy progresivně odstupňován.

Za odnětí zemědělské půdy, jejíž hrubá produkce rostlinné výroby z 1 ha ročně nepřevyšuje 1500 Kčs (u luk 750 Kčs), odvody nebudou předepisovány. Základní sazba odvodu při trvalém odnětí půdy zemědělské výrobě bude činit 50 násobek (u luk a pastvin 100 násobek) roční hrubé produkce rostlinné výroby. U individuální a družstevní bytové výstavby bude výše odvodu stanovena vždy jen základní sazbou. U investic, jejichž umístění je jejich povahou jednoznačně určeno bude výše odvodu, pokud nepůjde o investice od odvodu osvobozené, stanovena rovněž jen základní sazbou.

Základní sazba odvodu odpovídá výši ztrát na rostlinné produkci s přihlédnutím k životnosti stavby a k nákladům na reprodukci devastované půdy.

U ostatních investic a zařízení se stanoví odvod ve výši základní sazby pouze při odnětí půdy, jejíž hodnota roční hrubé produkce rostlinné výroby z 1 ha při řádném způsobu hospodaření nepřesahuje 3000 Kčs. Při roční hrubé produkci rostlinné výroby z 1 ha od 3000 Kčs do 4000 Kčs se stanoví odvod ve výši 75 násobku, od 4000 do 10 000 Kčs ve výši 100 násobku a nad 10 000 Kčs ve výši 200 násobku roční hrubé produkce rostlinné výroby, docilované při řádném způsobu hospodaření. U luk a pastvin se základní sazba nezvyšuje. Při dočasném odnětí půdy (např. při těžbě surovin) se bude odvádět každoročně částka ve výši roční hrubé produkce rostlinné výroby docilované na odňaté ploše a z rozdělení hrubého důchodu organizace.

Jednotná zemědělská družstva, která jsou investory staveb na zemědělské půdě odvedou z vlastních investičních zdrojů částku stanovenou násobkem roční hrubé produkce rostlinné výroby docilované na odňaté půdě za dobu předpokládaného trvání stavby, nejvýše však za dobu 20 let, na zvláštní účet nedělitelného fondu určený k financování investic do půdy.

Jednotná zemědělská družstva, která provozují těžbu, budou odvádět ročně z provozních prostředků po dobu odnětí půdy zemědělské výrobě do nedělitelného fondu částku ve výši roční hrubé produkce rostlinné výroby.

V novém systému řízení se tento způsob účinně ekonomicky projeví tím, že odvody za půdu budou zvyšovat hodnotu základních fondů a stanou se tak společnou základnou pro odvody a odpisy.

Částky odváděné do státního rozpočtu na základě ustanovení § 16 budou vynaloženy na další rozvoj zemědělské výroby, zejména budou sloužit investicím směřujícím k zúrodnění a rekultivaci zemědělské půdy. Proto budou též zvlášť evidovány. Je samozřejmé, že z těchto prostředků nebudou hrazeny náklady na takové rekultivace, které jsou povinni na svůj náklad nést investoři na základě ustanovení tohoto zákona (§ 7 odst. 2 písm. d, f, g, ch a podle § 11 a § 12).

V Praze dne 18. dubna 1966

Předseda vlády:

Lenárt v. r.

Ministr zemědělství a lesního hospodářství:

Inž. Burian v. r.