Mezinárodní smlouvy, které upravují jednotně právní vztahy, jejichž jednotlivé složky podléhají podle zásady teritoriální svrchovanosti státní různým právním úřadům smluvních států, nutně se mnohdy musí odchýliti v podrobnostech od platného právního řádu, anebo musí upravovati látku, která tímto právním řádem není upravena. Mezinárodní smlouvy vytvářejí takto mnohdy práva a povinnosti, pro něž v domácím zákonodárství není podkladu.

Podle §u 64, odst. 1, č. 1, naší ústavní listiny president republiky sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy. Smlouvy však obchodní, dále smlouvy, ze kterých pro státní občany plynou jakákoli břemena majetková nebo osobní, zejména i vojenská, jakož i smlouvy, jimiž se mění státní území, potřebují souhlasu Národního shromáždění.

Když byla tato část ústavní listiny projednávána, myslilo se všeobecně, že obsah mezinárodní smlouvy, uveřejněné ve Sbírce zákonů a nařízení, má moc zákona domácího. Ale tato otázka jest v teorii i v praxi i v cizině velmi sporna.

U nás se jí zabýval ústavně-právní výbor poslanecké sněmovny již ve své zprávě o smlouvě mezi republikou československou a říší Německou o státním občanství, podané sněmovně dne 11. března 1921, v tisku č. 2343, a dospěl přes opačný názor Hobzův k názoru, že podle naší ústavy je třeba ještě dalšího prováděcího zákona, obsahuje-li mezinárodní smlouva úpravu vnitrostátního práva a nedalo-li Národní shromáždění svůj souhlas k uzavření mezinárodní smlouvy ve formě zákona.

Praxe našich nejvyšších tribunálů, rozhodujících o této otázce nebyla jednotna.

Nejvyšší správní soud zaujal již r. 1921, v nálezu publikovaném ve sbírce Bohuslavově pod čís. 786 stanovisko, že státní smlouvou sjednanou mezi státy zakládají se subjektivní práva a povinnosti smluvních států mezi sebou, nikdy však o sobě také již objektivní normy vnitrostátní, které by přímo upravovaly závazně poměr mezi státem a jeho občany. Státu vzniká ze smlouvy po případě naproti ostatním smluvním státům závazek vydati určitou právní normu odpovídající obsahu smlouvy. Ale právní norma ta vznikne teprve tehdy, když zavázaný k tomu stát svou smluvní vůli určitého obsahu, kterou ve smlouvě projevil oproti ostatním kontrahentům, projeví ve formě ústavou jeho předepsané také jako svou vůli zákonnou oproti svým občanům. Teprve tím stává se norma ona součástí právního řádu vnitrostátního, státním zákonem a nabývá platnosti také pro vzájemný poměr mezi státem a jeho občany a jen z této normy zákonné mohou občané dovozovati subjektivní práva proti státu.

Toto stanovisko Nejvyšší správní soud zastává důsledně v bohaté judikatuře let následujících (srv. jeho nálezy čísla sbírky Boh.: 1510/22, 1757/22, 2074/23, 2188/23, 2450/23, 4665/25, 5772/26, 7259/28 a j.).

V nálezích sbírky Boh. číslo 1079/21, 1883/23, 2491/23, 2859/23, v nichž opět rozvíjí thesi právě uvedenou. Nejvyšší správní soud naznačuje cestu, kterou by se zákonodárství mohlo dáti, aby si postup zjednodušila. Opakuje, že stát musí svým vlastním aktem ústavou předepsaným uznati příslušná ustanovení smlouvy mezinárodní za část svého vnitrostátního právního řádu. A pokračuje: "Takové pozdější uznání mohlo by býti opomenuto, kdyby tu byl již starší předpis zákonný, jenž prohlašuje výslovně obsah mezinárodních smluv, upravujících určitou materii, za svůj obsah a tím již každou smlouvu mezinárodní k této materii se odnášející činí součástí vnitrostátního práva".

Za takový "starší předpis zákonný" prohlašuje Nejvyšší správní soud ve svém nálezu číslo Boh. 2925/23 a později 7285/28 ustanovení § 19. ústavního zákona č. 236 z r. 1920 o státním občanství, jímž se vláda zmocňuje, aby k provedení tohoto zákona dohodla se o podrobnostech s vládami států, jichž se týče. Nejvyšší správní soud má za to, že tím zákonodárce prohlásil mezistátní smlouvy, sjednané na základě tohoto zmocnění, pokud se týkají předmětu tím zákonem upraveného, již předem za součást tohoto zákonodárství. Ustanovení takovými smlouvami daná jsou tudíž obecně závaznými vnitrostátními právními předpisy, jichž použíti sluší na všechny případy, o nichž je rozhodováno za působnosti onoho ústavního zákona. Jinak posuzuje věc Nejvyšší soud. Ten se vyslovil několikráte, že mezinárodní smlouvy nabývají vnitrostátní působnosti publikací ve Sbírce zákonů a nařízení. "Neboť když byly přijaty Národním shromážděním a schváleny hlavou státu, tedy uvedenou publikací nabyly i pro vnitřní život státní téže platnosti jako zákon vnitrostátní a pokud jsou tedy v nich jednotlivcům přiznána práva nebo uloženy povinnosti, dlužno disposice jich i soudům dbáti" (srovnej nálezy uveřejněné ve sbírce Vážného pod čísly 4977/25, 6127/26, 6976/27, 9205/29).

Vláda počítajíc zejména s judikaturou Nejvyššího správního soudu zavedla praxi, že se vydává zpravidla ke každé mezinárodní smlouvě zvláštní zákon.

Ve své zprávě podané tentokrát ústavněprávnímu výboru vláda uvádí příkladem tyto mezinárodní smlouvy: úmluvu o označování původu zboží, vyhlášenou ve Sbírce zákonů pod čís. 419 roku 1921, k tomu zákon č. 5/24; mezinárodní úmluvu opiovou Sb. č. 159/22, k tomu zákon č. 128/23; dále novou úmluvu č. 147/27, k tomu nový zákon č. 135/28; úmluvu o zákazu používání běloby č. 74/24, k tomu zákon č. 137/24; úmluvy pensijní č. 194/26, k tomu zákon č. 159/26; úmluvy o železniční dopravě č. 140 a 142/28, k tomu zákon č. 110/27; úmluvy o starokorunových závazcích vůči Italii č. 132/24, k tomu zákon č. 151 z roku 1926; obdobné úmluvy s Rakouskem č. 60/26, k tomu zákon č. 220/25; úmluvy o smlouvách pojišťovacích s Italií č. 35/27, s Rakouskem č. 34/27, k oběma společný zákon č. 108/27.

Jak patrno z tohoto přehledu vyhlašuje se někdy zákon dříve než smlouva, jindy zase později, ovšem podepsání smlouvy předchází vždy zákonu.

Poslední dobou množí se případy, že zákon vyhlašuje se zároveň se smlouvou. Tak je tomu při úmluvách o poštovní spořitelně uherské, č. 147 a 148/24, dále ohledně poštovní spořitelny rakouské č. 230, 231 a 232/26, o cejchování lodí vnitrozemských, č. 13 a 14/29, o dodatkovém protokolu k úmluvě s Rakouskem o starokorunových pohledávkách č. 117 a 118/29 a obdobná úmluva s Jugoslavií č. 124 a 125/29.

Tato praxe vede k tomu, že Národní shromáždění musí se - aspoň formálně touže látkou zabývati dvakrát, jde-li o mezinárodní smlouvy, jež vyžadují ke své platnosti souhlasu Národního shromáždění jednou jednajíc o smlouvě samotné, po druhé pak jednajíc o vnitrostátních důsledcích této smlouvy.

Je jasno, že tento postup není ekonomický, nehledíc ani k tomu, že mezi počátkem platnosti mezinárodní smlouvy a domácího zákona může uplynouti delší doba, po kterou vlastně nemá vnitrostátní účinnosti smlouva mezinárodní řádně ratifikovaná. Že se tím nepovznáší mezinárodní vážnost našeho státu jest na bíle dni.

Zdá se proto, že jest účelnější, abychom valili cestu jinou: abychom opatřili, aby mezinárodní smlouvy v budoucnosti sjednané nabyly vnitrostátní působnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů a nařízení. Na této cestě nacházíme dvojí řešení: buď můžeme ustanoviti všeobecně, že každá mezinárodní smlouva nabývá působnosti vnitrostátního zákona, jakmile byla řádně publikována; anebo můžeme takovou zásadu vysloviti pro určitou skupinu mezinárodních smluv, upravujících určitou látku.

V ústavně-právním výboru nebylo odporováno názoru, že by bylo účelnější, aby byla vydána všeobecná norma, která by již předem prohlašovala mezinárodní smlouvy, publikované ve Sbírce zákonů a nařízení, za součást vnitrostátního právního řádu a aby tak byla vyplněna mezera našeho právního řádu, kterou vytýká Nejvyšší správní soud ve svém náleze č. Boh. 2780/23.

Vláda však nemohla zatím zaujati kladné stanovisko k tomuto podnětu.

Ústavně-právní výbor shodně s vládou soudí, že taková norma by musila býti vydána ve formě ústavního zákona, poněvadž by se tu moc zákona přikládala usnesení obou sněmoven, která by nebyla zákonem ve formálním smyslu ústavní listiny.

Podle šetření provedeného vládou k podnětu výboru bylo by podle jejího sdělení třeba doplniti nebo změniti různá ustanovení ústavní listiny, zejména ustanovení § 102 o zkoumacím právu soudů, které výslovně poukazuje na pojem zákona ve smyslu formálním.

Poněvadž podle dosavadní zkušenosti mezinárodní smlouvy vztahují se na nejrozmanitější obory právního řádu, mohou se týkati působnosti úřadů všech oborů státní správy i soudů a zvláště poněvadž nelze předvídati pro budoucnost, nač vše mohla by se nějaká smlouva vztahovati, bylo by zapotřebí, aby příslušný zákon byl formulován tak široce a pružně, aby ho mohlo býti použito na všecky tyto možné případy. Tím ovšem byla by dána zároveň povážlivá nejasnost a neúplnost dotčeného zákona.

Sluší tu uvážiti též, že smlouvy mezinárodní podle svého účelu a své obvyklé formy omezují se pouze na stanovení práv a povinností států navzájem; proto zpravidla jednotlivá jejich ustanovení již formou, jakožto ustanovení smluvní liší se od formy vnitrostátních norem, které zpravidla obsahují příkazy a zákazy vůči občanům nebo zakládají pro ně práva. Naproti tomu pro vnitrostátní provedení každé smlouvy je zapotřebí stanoviti, který úřad je kompetentní ke provedení jednotlivých ustanovení smlouvy, po případě jakým řízením uplatňují se práva a povinnosti vyplývající ze smlouvy pro jednotlivé státní občany nebo příslušníky druhých smluvních států; začasté bývá potřebí stanoviti podrobné sankce k zabezpečení těchto práv a povinností, mnohdy nutno též přesněji vymeziti poměr k dosavadnímu právnímu řádu vnitrostátnímu. Již prohlédnutí úmluv a zákonů zpředu citovaných podává v těchto všech směrech obraz velice pestrý a bohatý.

Pravděpodobně bylo by zapotřebí nejen změny ústavní listiny, pokud její předpisy mají na zřeteli projednávání a vyhlašování zákona ve smyslu formálním, nýbrž též změny nebo doplnění celé řady dalších zákonů, tak zejména zákona o vyhlašování zákonů, jednacích řádů obou sněmoven atd.

Ze všech těchto důvodů vyžaduje otázka tato podle sdělení vlády bedlivého prostudování se strany súčastněných ministerstev, ke kterému bude zapotřebí delší doby.

Ústavně-právní výbor je si vědom potřeby, aby věc byla bedlivě prozkoumána a proto nenaléhal na okamžité řešení, vzav zatím na vědomí prohlášení zástupců vlády, že vláda bude se nyní spornou otázkou ihned zabývati a že počátkem podzimního zasedání předloží výboru podrobné výsledky studia jejího.

Jenomže mezitím byly sjednány mezinárodní smlouvy s říší německou, s Polskem, Rakouskem a Maďarskem o úpravě právních a hospodářských poměrů v pohraničních územích (vládní návrhy tisky č. 293, 326, 327), které byly také již příslušnými výbory poslanecké sněmovny schváleny.

Některé z těchto smluv obsahují úchylky od našeho právního řádu. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu je podrobně vypočítává. Nemá-li nastati nepříjemné vacuum, o kterém byla shora řeč, je třeba, abychom nečekali na konečné vyřešení celého problému, nýbrž abychom zatím přiznali vnitrostátní právní působnost aspoň těm mezinárodním smlouvám, které upravují tuto konkretní látku, totiž právní a hospodářské poměry v pohraničních územích.

Proto ústavně-právní výbor vzal za podklad svého jednání vládní návrh tisk č. 292. Nemohl však projeviti souhlasu se zásadou obsaženou v §u 1. tohoto návrhu. Podle tohoto návrhu mělo se dostati totiž moci vnitrostátního zákona všem mezinárodním smlouvám, upravujícím zmíněnou látku, jakmile smlouvy budou vyhlášeny ve Sbírce zákonů a nařízení.

Shora však bylo již řečeno, že podle naší ústavní listiny vyžadují ke své platnosti souhlasu Národního shromáždění pouze smlouvy určitého druhu, kdežto jiné smlouvy že sjednává a ratifikuje president republiky sám. Národní shromáždění projevivši souhlas s mezinárodní smlouvou, projevilo jej ovšem také s jeho obsahem, i když obsahuje úchylky od platného právního řádu. Takové smlouvě možno tedy beze všeho přiznati působnost vnitrostátního zákona. Není však myslitelno, aby Národní shromáždění dalo vládě neobmezenou plnou moc ke změnám právního řádu a, k doplňkům k němu, jež by byly obsaženy v mezinárodní smlouvě, která mu nebyla předložena ke projevu souhlasu, protože toho ústava nevyžaduje.

Proto ústavně-právní výbor pozměnil - ostatně za souhlasu vlády - § 1. návrhu vládního tím, že omezil jeho působnost na mezinárodní smlouvy, s nimiž Národní shromáždění projevilo souhlas.

Zcela jinou látku upravuje § 2. vládního návrhu. Kdyby bylo bývalo možno řešiti látku, obsaženou v §u 1. všeobecným zásadním způsobem, jak bylo při jednání výboru navrženo, byl by obsah §u 2. býval přesunut do zvláštního zákona, kam také patří. Spojitost s § 1. je dána pouze časově, poněvadž obě dvě různé materie týkají se shora uvedených konkretních mezinárodních smluv.

V § 2. se stanoví, že vnitrostátní právní řád se vztahuje na nově získané pohraniční území tím dnem, kily se toto území stává součástkou republiky. A to právní řád té oblasti republiky, ke které území to se připojuje; tedy buď právní řád říšský, platný v zemích historických, anebo právní řád země české nebo země moravskoslezské nebo konečně právní řád platný na Slovensku a Podkarpatské Rusi.

To by bylo zcela jasné.

Není však jasno, kdy se určité získané území stává součástí Československé republiky, zvláště když toto území bylo získáno změnou toku tvořícího pohyblivou hranici státní. V mezinárodních smlouvách, jež byly podnětem k předložení projednávaného vládního návrhu, jsou obsažena tři různá řešení. Za dnešního stavu nezbývá nežli ponechati rozřešení každého jednotlivého případu mezinárodní smlouvě, jež ostatně není vždy jasna. Není však v zájmu věci, když táž otázka jest řešena různě na různých úsecích hranic.

Stejné nesrovnalosti vyskytují se jistě i ve. vzájemných poměrech jiných států. Snad by stálo za úvahu, zdali by Společnost Národů nemohla doporučiti přičleněným státům jednotnou úpravu této zásadní otázky, která by mohla býti už proto řešena naprosto objektivně, poněvadž se dotýká stejně všech zemí, jež mají za hranici vodní tok, a poněvadž její řešení nebude míti významnějších následků.

Z těchto úvah ústavně právní výbor se usnesl, doporučiti poslanecké sněmovně, aby se usnesla na tomto zákoně:

ze dne.....................

Národní shromáždění republiky Československé usneslo se na tomto zákoně:

§ 1.

Ustanovení mezinárodních smluv o úpravě právních a hospodářských poměrů v pohraničních územích, s nimiž Národní shromáždění projevilo souhlas, pokud obsahují úchylky (doplňky, změny) od právního řádu československého, nabývají moci zákona vyhlášením těchto smluv ve Sbírce zákonů a nařízení. Vláda stanoví nařízením, čeho třeba k jejich provedení.

§ 2.

(1) Dnem, kdy území získané při úpravě hranic státních stává se součástí republiky Československé, rozšiřuje se na ně právní řád platný v oblasti, k níž se území ono připojuje.

(2) Vládním nařízením mohou býti určeny podrobnosti, jakož i stanoveny časové odchylky a vydána přechodná ustanovení.

§ 3.

Zákon tento nabývá účinnosti dnem vyhlášení a provedou jej všichni členové vlády.

V Praze, dne 5. května 1930.