Národní shromáždění československé / Poslanecká sněmovna1920 – 1925

4973.

Zpráva

výboru ústavně-právního

o vládním návrhu zákona (tisk 2002),

jímž se provádí § 105 ústavní listiny (zákona ze dne 29. února 1920, Č. 121 Sb. z. a n.).

Ústavní listina republiky Československé stanovila v § 105 zásadu, že "ve všech případech, ve kterých úřad správní podle zákonů o tom vydaných rozhoduje o nárocích soukromoprávních, volno jest straně tímto rozhodnutím dotčené po vyčerpání opravných prostředků dovolávati se nápravy pořadem práva".

V odstavci 2. téhož paragrafu vyhradila provedení této zásady zvláštnímu zákonu.

Zásada §u 105 ústavní listiny znamená vlastně recepci čl. 15, odst. 1. rakouského státního základního zákona o moci soudcovské ze dne 17. prosince 1867, č. 144 ř. z., jehož znění s dvěma změnami bylo převzato.

Dle důvodové zprávy k ústavní listině k 105 byla motivem převzetí čl. 15. rakouské ústavy obava, aby nepovstala mezera v otázce, zda a jakým způsobem lze se dovolávati soudů tehdy, rozhodují-li podle platného práva o nárocích soukromoprávních úřady správní.

Starý spor právní vědy o čl. 15, zdali ho lze použíti bez prováděcího zákona, či je-li prováděcí zákon nutný, byl odstraněn pro budoucnost zněním odst. 2. §u 105, že "podrobnosti upravuje zákon".

Vedena snahou po provedení citovaného paragrafu ústavní listiny, podala vláda 10. března 1921 vládní návrh zákona, který byl z usnesení poslanecké sněmovny ze dne 9. dubna 1922 obnoven a přikázán výboru ústavně-právnímu k podání zprávy.

Výbor ústavně-právní jednal o vládním návrhu ve schůzi dne 22. listopadu 1922 a po provedené generální debatě usnesl se přikázati předlohu zvláštnímu subkomitétu, aby ten s přibráním znalců osnovu prozkoumal a o svém jednání podal výboru zprávu.

Do subkomitétu byli zvoleni tito členové ústavně-právního výboru: Dr. Meissner, Dr. Medvecký, Dr. Matoušek, Dr. Haas, Dr. Kafka a zpravodaj.

Jako znalci byli přibráni: president nejvyššího správního dvora soudního Dr. Pantůček a profesoři university Karlovy: Dr. Ott, Dr. Hora a Dr. Hoetzl.

Subkomitét konal 2 schůze, a sice 24. dubna 192 a 12. března 1924.

Ve schůzi první byla osnova podrobena důkladnému zkoumání se strany pánů znalců i členů subkomitétu. Z obsáhlé debaty vyšla celá řada opravných návrhů. Sem patří zejména:

1. aby do odst. 1. §u 1 bylo převzato doslovné znění §u 105 ústavy bez jakýchkoliv úchylek;

2. návrh na novou formulaci odstavce 2. a 3.;

3. aby bylo v zákoně vyjádřeno, že dovoláváním se nápravy pořadem práva ve smyslu §u 105 ústavy a odst. 1. §u 1 zákona sluší rozuměti nejen řízení sporné, zahájené žalobou u řádných soudů, ale stejně i řízení nesporné, že tedy pod pojmem "pořad práva" sluší rozuměti řízení u řádných soudy, sporné i nesporné a contrario řízení správního. Proto bylo navrženo připojení nového odstavce 4. tohoto znění: "Nedotčeny zůstávají předpisy, jimiž dovolávání se nápravy za podmínek, vytčených v odst. 1., odkázáno bylo na soudy řádné v řízení nesporném";

4. k §u 2 padán návrh na prodloužení lhůty k žalobě nebo návrhu ze 60 na 90 dnů, dále projeven názor, aby straně, která proti rozhodnutí správního úřadu podala stížnost k nejv. správnímu soudu, vyhrazena byla, k žalobě nebo k návrhu k řádnému soudu lhůta, byť i kratší, 30denní, běžící ode dne doručení rozhodnutí nejv. správního soudu o tom, že uplatňovaný nárok není veřejnoprávní.

Dále projeven k témuž §u 2 názor, že by se nedoporučovalo zavádění zvláštního fara příslušnosti soudní, soudu sedla správního úřadu 1. stolice, jak osnova navrhovala, nýbrž že bude výhodnějším ponechání obecného fara soudního;

5. navrženo bylo nové znění §u 3.;

6. navrženo bylo, aby pojato bylo do zákona nové ustanovení, toho obsahu, že "rozhodoval-li ve věci nejvyšší správní soud, jest jeho výrok, že uplatňovaný nárok není veřejnoprávní, pro soudy závazným". Ustanovení to bylo navrženo co zvláštní § 4. Důvod toho zákonného opatření shledal subkomitét v tom, aby straně, domáhající se práva, nevznikly nepřiměřené náklady a odklad meritorního vyřízení věci tím, že by soudy nepovažovaly se za vázané výrokem nejvyššího správního soudu o tom, že uplatňovaný nárok není veřejnoprávní a že by nárok poté na ně vznesený odmítaly pro nepřípustnost pořadu práva, tvrdíce, že nárok ten jest veřejnoprávní;

7. znalci shodli se v názoru, že řízení zahájené dle § 1. tohoto zákona u řádných soudů jest řízením úplně samostatným od řízení správního, novum judicium, při kterém soud postupuje zcela samostatně, aniž by byl vázán skutkovými zjištěními úřadu správního, takže se věc projedná u soudu úplně znovu, jako by tu rozhodnutí úřadu správního vůbec nebylo.

V důsledku toho a po recepci nového znění §u 4. navrženo bylo škrtnutí znění vládního návrhu k § 5., že zjištění veřejnoprávního poměru v předchozím správním řízení víže soud;

8. navrženo jiné znění § 4. vládní osnovy jako § 5. Subkomitét shledal zejména, že vládní osnova nemá zákonného ustanovení pro případ, že exekuce byla zahájena již dříve, než došlo k uplatňování nároku dle §u 1., a navrhl, aby pro ten případ mohla býti k návrhu exekuce odložena;

9. kromě některých doplňků v §u 6. byla navržena změna § 7. v ten smysl, že zákon náleží provésti všem členům vlády, ježto se jedná o provedení ustanovení ústavy, které přísluší celé vládě.

Ministerstvo spravedlnosti vyhovělo všem návrhům vyšlým ze subkomitétu a předložilo v důsledku toho změněnou osnovu, která po schválení jejím v užší komisi, složené ze zpravodaje a zástupců presidia ministerské rady, ministerstva vnitra a unifikací, byla předložena subkomitétu. Subkomitét jednal o ní 12. března 1924.

Předmětem jednání byla zejména právní otázka, nadhozená ministerstvem spravedlnosti, zda ustanovení §u 4 nederoguje ustanovení zákona z 2. listopadu 1918, č. Sb. z. a n., podle kterého (§ 3) pro rozhodování sporů o příslušnost mezi řádnými soudy a nejvyšším správním soudem jest povolán zvláštní kompetenční senát.

Otázka byla zodpověděna tak, že § 4 osnovy znamená částečnou změnu § 3 zákona č. 3 z roku 1918, a sice pro ten případ, když rozhodl nejvyšší správní soud, že uplatňovaný nárok není veřejnoprávní; tento výrok jest pro soudy závazným a tudíž spor o příslušnost povstati již nemůže a nemůže se strana dovolávati kompetenčního senátu. Naproti tomu ale, vyřkl-li nejvyšší správní soud, že nárok jest veřejnoprávní, netlí řádný soud tímto výrokem vázán, strana může se na soud obrátiti; v tomto případě je spor o příslušnost možným a pro ten případ zůstává § 3 zák. č. 3 z r. 1918 v platnosti.

Subkomitét shledal též nutným, aby druhý odstavec §u 2 byl uveden v souvislost s § 4 vzájemnou citací.

V ostatním schválil subkomitét změněnou osnovu tak, jak byla ministerstvem spravedlnosti předložena. V další schůzi subkomitétu 17. září 1924 podrobena byla přepracovaná vládní osnova další recensi a schválena v předloženém znění s tím, že vyhověno přání, aby k osnově se vyjádřil ještě předseda nejvyššího správního soudu Dr. Pantůček, který nebyl v té schůzi přítomen.

Vyjádření to vyznělo v návrh, aby k poslednímu odstavci § 1. připojena byla věta "Náleží-li nárok podle své povahy k řízení v věcech nesporných, lze jej uplatniti pouhým návrhem podle obdoby předešlých ustanovení." a další návrh, aby v §u 2, odst. 2. byl připojen dodatek: "jímž bylo vysloveno, že uplatňovaný nárok nervi veřejnoprávní (§ 4)".

S těmito doplňky vyslovilo ministerstvo spravedlnosti souhlas. Výbor ústavněprávní jednal o zprávě subkomitétu ve schůzi 18. listopadu 1924 a schválil osnovu v tom znění, ve kterém ji schválil subkomitét a doporučil zpravodaj s 2 doplňky, doporučenými předsedou nejvyššího správního soudu, jak shora uvedeno, se kterými zástupce ministerstva spravedlnosti vyslovil souhlas a k nimž se referent přizpůsobil.

Pokud jde o případy, kdy úřad správní rozhoduje o nárocích soukromoprávních, uznal výbor ústavně-právní shodně s názory subkomise, že přesné vypočtení všech těch případů není možné.

Mezi případy, jež sem spadají, možno dle vyjádřeni znalce profesora Dra Otta zejména uvésti tyto: námezdní spory u čeledínů a dělníků v zemědělství a v lesnictví zaměstnaných (min. nař. z 15./3. 1860, č. 73 ř. z.), zákon o prozatímní ochraně lesů ze dne 17. prosince 1918, č. 82 Sb. z. a n., kdy o výpovědi lesního úředníka pro plnění povinností podle tohoto zákona uvažuje politický úřad I. stolice a zemská správa politická rozhodne s horečnou platností; četné případy, kde v adhesním řízení rozhodují o odškodnění politické úřady při polním (zákon zemský z 12. října 1875), vodním (§ 40 vodního zákona) a lesním pychu (§ 76 lesního zákona); případy zákona, o moru dobytčím při škodě prohřešením se proti němu způsobené (§ 75 zák. ze dne 6./8. 1909, č. 177 ř. z.). Dále sem patří četné případy, kde státní správa zasahá v zájmu veřejném v práva soukromá, jako: případ nouze při požáru lesním (§ 49 lesního zákona), při stržení břehu nebo nádržky (§ 51 českého zemského vodního zákona), mobilisace koní dle zákona z 21./12. 1912, č. 235 ř. z.

Jiná skupina, která sem patří, jsou legální servituty a expropriace jako: § 24 a, 12 lesního zákona při dopravování dříví po cizím pozemku a při plavení dříví; podle zákona horního § 27 a 103 při vyměřování náhrady za použití pozemku při pokusu kutání a dolováni; expropriace k lepšímu použití vodních sil dle §§ 28, 34, 37 a 87 českého zemského vodního zákona; při kolisi vodního práva s rybolovem (§ 40 vodního zákona), § 52 vodního zákona, pokud jde o příspěvek k vodním stavbám státu nebo země; případy dle zákona z 18./2. 1878; č. 30 ř. z. o expropriaci k účelům železničním; případ zákona z 3./4. 1875, č. 61 ř. z. § 9, o opatření k bránění se proti révokazu; případ § 3 zákona o epidemiích ze dne 14. dubna 191.3, č. 67 r. z., když k zamezení šíření se nákazy bylo nařízeno rozdělení bytu a vystěhování se; § 3 zákona o poživatinách ze dne 16./1. 1896, č. 89 ř. z. při určení náhrady za vzorky k prozkoumáni, zákon o stavebním ruchu z 25./1. 1923, č. 25 Sb. z. a n. kde o nálezu expropriačním rozhoduje zemský politický úřad v poslední instanci; náhrada škody přípřeží dle § 23 zákona z 22./5. 1905, č. 86 ř. z. a při vojenských polních cvičeních dle §u 56 zák. z 25. června 1895, č. 100 ř. z.

Z případů, kde dovolávání se nápravy za podmínek §u 1 osnovy odkázáno jest na soudy řádné v řízení nesporném, možno uvésti na příklad:

případ dle §u 15 zák. z 30. června 1864, č. 117 ř. z., o neškodném svození bystřin, dle §u 19 podle zákona z 22. března 1920, č. 197 ř. z., při určení výkupného při dobývání živce, a dále případy dle zákona z 22. července 1919, č. 438 Sb. z. a n., o soustavném provádění elektrisace.

K výkladu jednotlivých ustanovení osnovy třeba doložiti ještě toto;

Obrat v §u 105 ústavní listiny, převzatý do §u 1 osnovy "podle zákonů o tom vydaných" vzbudil domnění, jakoby soudní kontrola úřadu správních dle §u 105 ústavní listiny a § 1 osnovy byla obmezena pouze na zákony, vydané či platné v době vyhlášení ústavní listiny, nikoli na zákony, jež později byly nebo budou vydány. (Viz "Všehrd" č. 6. z r. 1924.) Názor ten opíral se také o to, že z čl. 15 rak. zákona o moci soudcovské nebylo převzato znění "dle stávajících nebo příště vydaných zákonů".

Názor ten jest pochybený: dle úmyslu zákonodárcova parafrasuje slovo vydaných vlastně slovo "platných", a sluší tedy rozuměti pod výrazem "podle zákonů o tom vydaných" dle projeveného úmyslu zákonodárcova i zákony, jež po platnosti ústavy byly nebo budou vydány.

Stejně tak nelze nic dovozovati z toho, že při recepci čl. XV. nebyl převzat obrat "o sporných nárocích osob soukromých", nýbrž zaměněn obratem "o nárocích soukromoprávních", neboť samo sebou se rozumí, že strany obracejí se k úřadům a žádají od nich rozhodnutí jen tehdy, když nároky ty jsou mezi nimi sporné.

Obratem "pořadem práva" sluší rozuměti řízení u soudů řádných sporné i nesporné, jako protiklad řízení správnímu.

K §u 2, odst. 2. lhůta 80 dnů po doručení rozhodnutí nejvyššího správního soudu byla uznána za nutnou proto, že rozhodnutí o tom, že jde o soukromoprávní nárok, může se státi po případě až u nejvyššího správního soudu; kdyby nebylo té lhůty, byla by strana se svým nárokem prekludována, ježto 90denní lhůta ode dne rozhodnutí poslední instance správní do rozhodnutí nejvyššího správního soudu by dávno uplynula. Ovšem dle znění zákona platí lhůta jen pro takové rozhodnutí nejvyššího správního soudu, jímž bylo vysloveno, že uplatňovaný nárok není veřejnoprávní.

Dále sluší zdůrazniti, že řízení u řádných soudů jest řízením úplně novým, při němž soud zcela samostatné a neodvisle od výsledků řízení správního provádí skutková zjištění a důkazy, tak jako by se správní úřad nebyl věcí zabýval.

Případy dle této osnovy sluší odlišovati od těch, kde podle výslovných předpisů zákona se připouští žaloba na zrušení nálezu správního, jako je tomu na příklad podle zákona z 6. června 1887, č. 72 ř. z.; o zrušitelnosti nálezů úřadů vojenských na náhradu dle §u 2. Takové specielní zákony, připouštějící přímo možnost žaloby, aby nález správní byl zrušen, zůstávají tímto zákonem nedotčeny.

Znění § 4 znamená částečnou změnu zákona č. 3. z r. 1918 o nejvyšším správním soudě, a sice tu, že rozhodl-li tento soud, že nárok není veřejnoprávní, nemůže řádný soud odmítnouti řízení o nároku pro nepřípustnost pořadu práva. Nemůže tedy dojiti, když soud je tímto výrokem nejvyššího správního soudu vázán k zápornému sporu o příslušnost mezi soudy a nejvyšším správním soudem a dovolávání se zvláštního kompetenčního senátu dle §u zákony č. 3 z r. 1918 tedy v tomto případě odpadá.

Výbor ústavně-právní navrhuje, aby poslanecká sněmovna přijala tento vládní návrh zákona ve znění a se změnami, usnesenými výborem ve schůzi dne 18. listopadu 1924.

V Praze dne 18. listopadu 1924.

Zákon

ze dne............................,

jímž se provádí § 105 ústavní listiny (zákon ze dne 29. února 1920, č. 121 Sb. z. a n.).

Národní shromáždění republiky Československé usneslo se na tomto zákoně:

§ 1.

(1) Ve všech případech, ve kterých úřad správní podle zákonů o tom vydaných rozhoduje o nárocích soukromoprávních, jest volno straně tímto rozhodnutím dotčené po vyčerpání opravných prostředků dovolávati se nápravy ve výroku o těchto nárocích pořadem práva.

(2) Byl-li rozhodnutím správního úřadu přiznán straně uplatňovaný nárok, ať zcela nebo z části, může strana tím dotčená domáhati se určovací žalobou zápornou výroku, že nárok uznaný rozhodnutím správního úřadu není po právu vůbec anebo z části.

(3) Byl-li však nárok zamítnut správními úřady ať zcela nebo z části, může se ho strana jej uplatňující domáhati žalobou o určení neb o plnění zcela nebo z části.

(4) Nedotčeny zůstávají předpisy, jimiž dovolávání se nápravy za podmínek, vytčených v odst. 1., odkázáno bylo na soudy řádné v řízení nesporném.

Náleží-li nárok podle své povahy k řízení ve věcech nesporných, lze jej uplatniti pouhým návrhem podle obdoby předešlých ustanovení.

§ 2.

(1) Žalobu nebo návrh podle § 1, odstavce 4. podati jest v propadné lhůtě 90 dnů ode dne, kdy bylo straně dodáno rozhodnutí správního úřadu, který rozhodoval konečnou platností, není-li v příslušném zákoně stanovena delší lhůta.

(2) Byla-li do rozhodnutí správního úřadu podána stížnost k nejvyššímu správnímu soudu, jest podati žalobu nebo návrh v propadné lhůtě třiceti dnů ode dne, kdy bylo dodáno straně rozhodnutí nejvyššího správního soudu, jímž bylo vysloveno, že uplatňovaný nárok usni veřejnoprávní (§ 4).

(3) Žaloba nebo návrh buďte podány u soudu věcně a místně příslušného pro uplatňovaný nárok podle obecných ustanovení.

§ 3.

Rozhodnutí správního úřadu, jehož předmětem jest nárok, a v případech § 2, odst. 2., též rozhodnutí nejvyššího správního soudu, buď připojeno k žalobě nebo k návrhu v prvopise neb v ověřeném opise; zároveň buď udáno, kterého dne bylo straně dodáno.

§ 4.

Rozhodoval-li ve věci nejvyšší správní soud, jest jeho výrok (§ 2, odst. 2.), ze uplatňovaný nárok není veřejnoprávní, pro soudy závazným.

§ 5.

(1) Soud, u něhož byla podána žaloba nebo návrh týkající se nároku, o kterém již rozhodovaly správní úřady podle § 1, oznámí to správnímu úřadu, který v první stolici se touto věcí obíral.

(2) Jakmile byla podána druhou stranou žaloba nebo návrh podle § 1, odst. 4., lze podle rozhodnutí správního úřadu povoliti pouze exekuci k zajištění pro přiznaný nárok. Správní úřad potvrzuje, že rozhodnutí neb opatření není již podrobeno opravnému prostředku, který by stavil jeho vykonatelnost, poznamená v tomto případě podle sdělení soudu, že byla podána žaloba nebo návrh podle § 1, odst. 4.

(3) Byla-li zahájena exekuce před podáním žaloby nebo návrhu, může býti na návrh odložena až do pravoplatného rozhodnutí, prokáže-li se, že byla zahájeno řízení.

§ 6.

V případech, ve kterých rozhodl s konečnou platností správní úřad po dni, kterého nabyla účinnosti ústavní listina (zákon ze dne 29. února 1920, č. 121 Sb. z. a n.), a přede dnem, kterého nabude tento zákon účinnosti; lze podati žalobu nebo návrh v dalších devadesáti dnech, pokud se týče případů § 2, odst. 2., v dalších třiceti dnech po účinnosti tohoto zákona.

§ 7.

Tento zákon provésti náleží všem členům vlády.