Poslanecká sněmovna N. S. R. Č. 1921.
I. volební období.
3. zasedání.
2343.
Zpráva
I. výboru zahraničního,
II. ústavního výboru
o vládním návrhu (tisk 1821),
kterým se předkládá ku schválení Národnímu shromáždění smlouva uzavřená v Praze dne 29. června 1920 mezi republikou Československou a říší Německou o státním občanství.
I.
Vláda předložila poslanecké sněmovně ku schválení smlouvu s říší Německou o státním občanství. Dle důvodové zprávy vládní jest tato smlouva doplňkem obchodně-politické dohody ujednané mezi republikou Československou a říší Německou. Zde byla projednávána otázka uplatnění likvidačního práva vlády československé oproti příslušníkům německým dle čl. 297 smlouvy Versailleské (majetek, práva a zájmové účastenství), při čemž se objevila nutnost upraviti zvláštní dohodou otázky státního občanství mezi oběma státy.
Tato smlouva o státním občanství je vlastně výkladem článků 84. a 85. smlouvy Versailleské. Čl. 84. zní: ťStátního občanství československého nabudou ipso facto, ztrácejíce státní občanství německé, příslušníci němečtí usazení na některém z území, jež jsou uznána za součásti Československého státuŤ. Tento článek jest hodně všeobecný, nejasný, ano dokonce i sporný. Bylo tedy nutně třeba, aby nejasné a sporné pojmy těchto článků byly vyloženy.
Rovněž bylo nutno, vyložiti i článek 85. Schválení této smlouvy jest nutné, poněvadž kraj hlučínský jest již incorporován k naší republice a smlouva Versailleská počíná se prováděti.
Co se jednotlivých ustanovení této smlouvy týče, odkazuji na vládní důvodovou zprávu.
Po projednání vládního návrhu usnesl se zahraniční výbor předložití poslanecké sněmovně tento návrh:
Národní shromáždění republiky Československé se usnáší:
1. Smlouva o státním občanství mezi republikou Československou a říší Německou, uzavřená v Praze dne 29. června 1920, se schvaluje.
2. Vládě se ukládá, aby smlouvu tuto vyhlásila ve Sbírce zákonů a nařízení státu Československého.
Ministru věcí zahraničních se ukládá, aby v dohodě se všemi zúčastněnými ministry učinil další opatření, jichž je potřeba ku provedení této smlouvy.
Smlouva jest k této zprávě připojena.
Při projednávání mezinárodních smluv v poslanecké sněmovně vznikly některé pochybnosti o tom, jak má Národní shromáždění postupovati při udílení souhlasu k těmto smlouvám. Proto byl presidiem poslanecké sněmovny požádán ústavní. výbor, aby podal své dobrozdání o této otázce. Ústavní výbor zvolil k projednání této otázky subkomité. do něhož pozvání i členové senátu a experti. Referát vypracoval Dr. Alfred Meissner. Plenum ústavního výboru usneslo se pak předložiti poslanecké sněmovně toto dobrozdání.
Dobrozdání ústavního výboru.
Ústavní výbor byl požádán o posudek, jak sluší postupovati, když Národní shromáždění projeviti má souhlas s mezinárodní smlouvou podle § 64, bod 1. ústavní listiny. Ústavní výbor, jehož jednání zúčastnili se jako experti pp. profesoři Dr. Hötzl, Spiegel a Hobza a p. senátor Dr. Krouský, rozvrhl tuto otázku na několik bodů:
1. Dává Národní shromáždění svůj souhlas ve formě zákona v technickém slova smyslu či pouhého usnesení bez této formy?
Sjednávati a ratifikovati smlouvy přísluší podle § 64 ústavní listiny presidentu republiky, který v některých případech je vázán na souhlas Národního shromáždění, t. j. jde-li o smlouvy obchodní, dále smlouvy, z kterých pro stát neb občany plynou jakákoli břemena majetková nebo osobní, zejména i vojenská, jakož i smlouvy, jimiž se mění státní území. Uzavření a ratifikace mezinárodních smluv je projev souhlasné vůle dvou stran, kterými jsou zde státy. Tím nemá býti řečeno, že smlouva ratifikovaná presidentem republiky a výměna ratifikačních exemplářů s druhým smluvním státem již tímto faktem zavazuje Československou republiku za každých okolností, nýbrž stane se tak jen tehdy, když při ratifikaci splněny byly podmínky ústavní listiny.
Kde ústavní listinou je předepsán souhlas Národního shromáždění s mezinárodní smlouvou, tam nejen že president republiky nesmí bez takového souhlasu ústavně ratifikovati smlouvu, nýbrž ratifikace učiněná bez souhlasu Národního shromáždění neměla by závazné moci, byla by pouhým aktem formálním, aniž by zavazovala Československou republiku. (Viz Weyr: Soustava československého práva státního str. 201.) Tato věc není při výkladu jiných ústav nesporná. Stanovisko opačné zaujal Gneist v r. 1863 v pruské sněmovně jako zpravodaj o návrhu, aby prohlášena byla za neplatnou konvence uzavřená mezi Pruskem a Ruskem z 8. srpna 1857, poněvadž nebyla předložena ke schválení sněmovně, Gneist rozlišuje mezi mezinárodní a státoprávní platností mezinárodních smluv. Mezinárodní smlouva může podle jeho názoru vázati stát, aniž by byla státoprávně proveditelná, a proto považuje konvenci ratifikovanou králem bez souhlasu sněmovny pro stát za závaznou, aniž by tím bylo praejudikováno otázce, je-li uvnitř státu proveditelna. Oproti tomu Unger (Unger: Über die Gültigkeit von Staatsverträgen, Grünhuts Zeitschrift für das Privat- und öffentl. Recht, 1879, str. 353 a n.) a Leoni (Leoni: Ein Beitrag zur Lehre von der Gültigkeit der Staatsvertrage, Labands Archiv für öffentl. Recht 1886, str. 498 a n.) povazují souhlas parlamentu, kde je ústavou předepsán, za podstatný a dokud souhlasu toho nebylo dosaženo, není platné smlouvy, byť i zastupitelstvo lidu smlouvy nezavíralo, nýbrž jen umožnilo její uzavření.
Stojí-li theorie na stanovisku, že mezinárodní smlouva je stejně projevem souhlasné vůle dvou nebo více smluvních stran jako smlouva soukromoprávní, a že rozdíl je jen v subjektech a materii, která smlouvou se upravuje, pak je zcela důsledné, že pro otázku legitimace k uzavření mezinárodní smlouvy platí podstatně táž pravidla, jaká platí pro zkoumání legitimace při uzavírání soukromých smluv. Smlouva je jen tehdy platná, když projev vůle byl učiněn osobou k tomu oprávněnou. Druhý smluvní stát nemůže si nevšimnouti, kdo podle právního řádu platného ve státě, s nímž smlouvu uzavírá, je legitimován smlouvu uzavříti, vždyť legitimace ta je upravena ústavně v různých státech různě. Na př. Ve Švýcarsku patří spolkovému shromáždění usnášeti se o spolcích a smlouvách s cizinou (čl. 85) — a nejvyšším výkonným orgánem je spolková rada (čl. 95), nikoliv jednotlivec. Právní řády soukromoprávní znají rovněž projev vůle smluvní strany, která ku své platnosti vyžaduje souhlasu jiné osoby, úřadu nebo sboru (rodičů, zákonného zástupce, poručenského nebo opatrovnického soudu, nadřízeného sboru samosprávného a p.). Stejně sluší postupovati, když při určitém druhu mezinárodních smluv nestačí pouhý projev vůle presidenta republiky, nýbrž ústavou je předepsán souhlasný projev vůle Národního shromáždění. Dokud vůle obou těchto činitelů nebyly projeveny, nemůže vzniknouti pro nedostatek projevu vůle platná smlouva mezinárodní.
V § 64 bodu 1. ústavní listiny nepraví se, že by souhlas Národního shromáždění musel býti opatřen před ratifikací, nýbrž jen všeobecně, že určité smlouvy potřebují souhlasu Národního shromáždění. Ježto pak při vypovězení války předchozí souhlas je výslovně v § 64, bodu 3. nařízen, mohlo by argumentací a contrario býti usuzováno, že souhlas k uzavření mezinárodní smlouvy muže býti dán i dodatečně. Oproti tomu poukazujeme na rozdílnou povahu mezi vypověděním války a ratifikací mezinárodní smlouvy. Vypovědění války není smlouvou mající právní charakter a zavazující k dodržování právních ustanovení, nýbrž je to vyhlášení určitého stavu, t. j. nepřátelství k jinému státu. Rozdílná stylisace § 64 č. 1. oproti bodu 3. nemá tu zvláštní váhy. Neboť, jakmile jsme vyslovili, že mezinárodní smlouva, která byla uzavřena bez souhlasu Národního shromáždění vyžadovaného ústavní listinou, není platná, pak jsme vyjádřili, že platnou se stává teprve, když tento souhlas je opatřen. Ježto pak smlouva může působiti teprve od okamžiku, kdy druhé smluvní straně byl oznámen projev vůle všech činitelů, jichž je podle ústavy třeba, mohla by působiti smlouva, ratifikovaná presidentem republiky bez předchozího souhlasu Národního shromáždění, teprve od okamžiku, kdy bylo druhému smluvnímu státu oznámeno, že druhý ústavní činitel projevil s mezinárodní smlouvou dodatečně svůj souhlas. Rozumí se, že pravidelně president bude ratifikovati mezinárodní smlouvu teprve, když si byl předem opatřil souhlas Národního shromáždění. Věc by mohla býti praktickou, však tehdy, když by president republiky ratifikoval mezinárodní smlouvu bez takového souhlasu, jsa veden právním názorem, že jde o smlouvu, k níž souhlasu Národního shromáždění třeba není. Dodatečný souhlas Národního shromáždění nemůže působiti zpět. Platnost smlouvy nastává, kdy tento souhlas Národního shromáždění byl druhému smluvnímu státu oznámen. V praxi se tedy věc jeví tak, že souhlas Národního shromáždění má předcházeti ratifikaci presidentem republiky.
Posavadními vývody snažili jsme se dokázati, že souhlas Národního shromáždění je podstatnou součástí projevu vůle státu. Nyní zabývati se chceme formou tohoto projevu.
Předem chceme poukázati na ústavy jiných zemí. Ústavy užívají po většině obdobného výrazu jako ústavní listina naší republiky, to jest, že hlava státu uzavírá smlouvy za souhlasu zákonodárného sboru a nebo některé jeho komory, Německá ústava z roku 1871 čl. 11 žádá souhlas spolkové rady k uzavírání a schválení říšského sněmu k platnosti, nová ústava v čl. 45 žádá ťsouhlas říšského sněmuŤ. V Americe přísluší právo uzavírati mezinárodní smlouvy presidentu za souhlasu členů senátu. V Anglii přísluší právo uzavírati a ratifikovati mezinárodní smlouvy koruně. Když pak smlouvou mění se vnitřní zákony nebo ukládají se státu finanční povinnosti, schvaluje zákonodárný sbor smluvní články toho se týkající. Postup je ten, že předem dolní sněmovna schválí resolucí smlouvu, pak se smlouva ratifikuje, načež se předloží k usnesení zákon (enabling act), pokud je ho k provedení smlouvy potřebí. Podle článku 8 francouzského zákona o vztazích veřejných fracouzských mocí ze dne 16. července 1875 smlouvy mírové, obchodní, smlouvy, které se dotýkají financí státu, které se dotýkají stavu osob a vlastnického práva Francouzů v cizině, nejsou definitivní, dokud nebyly schváleny (votés) oběma sněmovnami. Také podle rakouského státního základního zákona ze dne 21. prosince 1867, č. 141 ř. z. bylo k platnosti obchodních smluv a státních smluv, které zatěžují stát, nebo zavazují jednotlivé občany, nebo mají za následek změnu území království a zemí na říšské radě zastoupených, potřebí souhlasu říšské rady. Tento souhlas byl dáván buď ve formě pouhého usnesení anebo v té formě, že zákonem byla vláda zmocněna uzavříti mezinárodní smlouvu a to bud zákonem všeobecným (na př. § 285 zákona o osobních daních zmocnil vládu — místopanovníka — uzavříti smlouvy čelící k zamezení dvojího zdanění) anebo specielními zákony (na př. zákonem ze dne 23. září 1907, č. 236 zmocněna byla vláda upraviti obchodní styky s Osmanskou říší, zákonem ze dne 13. srpna 1911, č. 164 obchodní smlouvu s Portugalskem, zákonem ze dne 29. prosince 1909, č. 218 uzavříti určité smlouvy obchodní s cizinou).
Možno prohlásiti za pravidlo, že souhlas zákonodárného sboru s mezinárodní smlouvou v jiných zemích se neděje ve formě zákona v technickém slova smyslu. Ve Francii je ustáleným zvykem, že se souhlas dává ve formě zákona, jehož přílohou je mezinárodní smlouva, k níž se souhlas dává.
Podle ústavy Československé republiky a jednacího řádu sluší rozlišovati mezi zákony v technickém slova smyslu a mezi souhlasem Národního shromáždění k určitým aktům moci výkonné a vládní. Moc zákonodárná (hlava II.) přísluší Národnímu shromáždění. Spolupůsobení presidenta republiky omezeno je na právo veta (§ 47 ústavní listiny), on tedy zákonů neschvaluje a nesankcionuje. Naproti tomu moc vládní a výkonná (hlava třetí) přísluší presidentu republiky a vládě. Národnímu shromáždění je vyhrazena součinnost, která se jeví všeobecně v kontrole této moci, specielně pak v tom, že k určitým aktům moci vládní a výkonné vyžaduje se souhlasu jeho, buď předchozího nebo dodatečného. Ústavní listina rozlišuje tedy přesně mezi zákony v technickém smyslu a mezi projevy souhlasu s akty moci vládní a výkonné. Uzavření mezinárodních smluv je aktem mocí vládní. Také § 42 jednacího řádu pro poslaneckou sněmovnu staví proti sobě osnovy zákonů a mezinárodní smlouvy. Zní: ťO osnovách zákonů a o smlouvách mezinárodních (§ 64, č. 1. ústavní listiny) jedná se ve čtení dvojím, o předmětech ostatních ve čtení jediném.Ť Z toho lze souditi, že nepovažuje souhlas k mezinárodním smlouvám za zákon v technickém slova smyslu. Ústavní výbor odpovídá proto na první otázku, že k souhlasu, aby uzavřena byla mezinárodni smlouva podle § 64 č. 1. ústavní listiny, není potřebí formy zákona v technickém slova smyslu.
2. Jaký je postup, když mezinárodní smlouvou mění se státní území?
Ústavní listina v poslední větě § 64 bodu č. 1. tuto otázku řeší jasně. Je potřebí, aby souhlas byl dán ve formě zákona a to zákona ústavního. (Slova: ťSouhlas dává se formou ústavního zákona.Ť) Odporovalo by výslovnému znění ústavní listiny, kdyby souhlas Národního shromáždění s onou částí, která se týká změny státního území, se stal kvalifikovanou většinou, jíž je jinak zapotřebí ku přijetí ústavního zákona, avšak ve formě pouhého usnesení. Souhlas musí míti všechny náležitosti ústavního zákona, tedy označení jako ústavní zákon (čl. I.), přijetí oběma sněmovnami (§ 42) a to kvalifikovanou většinou 3/5 (§ 33).
3. Je třeba, aby ustanovení mezinárodní smlouvy, kterými mají bytí upraveny právní normy vnitrostátní, byly upraveny zvláštním zákonem?
Tato otázka byla v lůně ústavního výboru Jednou z nejspornějších, jako je vůbec spornou v theorii.
Profesor Hobza hájil názor, že mezinárodní smlouvy jsou jako zdroj materielního práva úplně na roveň postaveny zákonům.
Oproti tomu budiž poukázáno na názor Labandův, že, mají-li smlouvy působiti do vnitř, je třeba ještě zákona nebo nařízení, Zornův, že při mezinárodní smlouvě právo se teprve tvoří zákonem nebo nařízením. Seligmannův (Abschluß und Wirksamkeit der Staatsverträge 1890), že nebyla-li smlouva usnesena ve formě zákona, jest mimo mezinárodní smlouvu třeba, aby stát vydal prováděcí nařízení, buď ve formě opatření, nebo materielního nařízení, nebo materielního zákona. Také praxe jiných států, jak bylo uvedeno pod bodem 1., zejména Anglie je taková, že mezinárodní smlouvy, pokud mají zakládati právní normy uvnitř státu, jsou prováděny ještě zákony. V Rakousku na př. zákonem ze dne 29. prosince 1908 byla vydaná prováděcí ustanovení k mezinárodní smlouvě o ochraně živnostenského majetku změnou zákona patentního, zákon ze dne 21. února 1911, čl. 65. ř. z. o zákazu noční práce žen v průmyslu sloužil k provedení. mezinárodní smlouvy ze dne 26. září 1906. V Americe vyvolává ustanovení, podle kterého senát — nikoliv dům representantů — vyslovuje souhlas s mezinárodní smlouvou, spor, zda-li dům representantu může vůbec vykonávati vliv na mezinárodní smlouvu, buď že odepře povoliti peníze anebo neschválí zákona sloužícího provedení smlouvy, Rüttimann a jiní vyslovují se, že není třeba prováděcího zákona, a že tedy je vyloučeno spolupůsobení domu representantů, a rovněž že nesmí odepříti peněz, kdežto Mejer je názoru opačného (Proebst: Der Abschluß vökerrechtlicher Verträge. Annalen des deutschen Reiches r. 1882, str. 275). Ústava republiky Rakouské v čl, 50. praví: ťVšechny politické státní smlouvy, jiné jen pokud obsahují změnu zákona, potřebují k platnosti schválení Národní radou.Ť
Ústavní výbor nechce se pouštěti do řešení, který z těchto právních theoretických názorů je opřen o pádnější důvody, nýbrž řídil se zněním ústavy samé.
Každé ustanovení obsahující právní normy, jež má působiti uvnitř státu, musí býti svěřeno k provedení vládě anebo některému členu jejímu. Není ponecháno do libovůle vlády; kdo je provedením pověřen, nýbrž zde rozhoduje vůle zákonodárcova. Toho lze docíliti podle Ústavní listiny jen když, právní norma je pojata do formy zákona. Podle § 50 úst. list. sluší v zákoně uvésti, kterému členu vlády se ukládá jeho provedení, který podle § 84 úst. list, také podepíše příslušné nařízení, a podle § 55 úst. list, lze vydávati nařízení jen ku provedení určitého zákona a v jeho mezích. Tato ustanovení nelze aplikovati na mezinárodní smlouvy, jichž formu jsme v bodě 1, přesně odlišili od formy zákona. Mezinárodní smlouva opatřená ratifikačním projevem presidenta republiky musí sice býti podle § 68 spolupodepsána odpovědným členem vlády, avšak tím není tento člen pověřen provedením podle § 50, aniž smí býti vydávána nařízení, která jsou podle § 55 přípustná jen ku provedení určitého zákona.
Pro právní normy, jež mají platiti uvnitř státu jest také důležitá doba, kdy stanou se účinnými. Pro posouzení právních poměrů je nutno přihlížeti nejen k tomu, zda. staré normy jsou novými zrušeny nebo změněny, nýbrž také od kterého dne se tak stalo. Toliko pro zákon stanoví § 49 ústavní listiny, že k jeho platnosti je třeba, aby byl vyhlášen a to s poukazem, že se Národní shromáždění na tomto zákoně usneslo, a určuje dobu, do které se tak státi musí, kdežto ku platnosti mezinárodní smlouvy není potřebí jejího vyhlášení a nejsou president nebo vláda vázáni nějakou lhůtou. Třebas i zákon ze dne 13. března 1919, č. 139 Sb. z. a n. ustanovoval, že Sbírka zákonů a nařízení je určena k vyhlášení ťnově vydávaných právních ustanoveníŤ, mezi něž v § 2 lit. b řadí i státní smlouvy, přes to neplatí pro státní smlouvy ustanovení § 49 ústavní listiny. Vyhlášení mezinárodní smlouvy ve Sbírce zákonů a nařízení nejen že nemá vlivu na její platnost, ale ani na její účinnost. Neboť nikde není stanoveno, od kdy počíná účinnost mezinárodní smlouvy uvnitř státu. Zákon ze dne 13. března 1919, č. 139 Sb. z. a n. nám na to odpovědi nedává, neboť § 4, upravující počátek účinnosti, vztahuje se jen na zákony a nařízení (ťpokud v zákoně a nařízení není jiného stanoveno, počíná se účinnost 30 dnů po vyhlášeníŤ).
Upravovati právní normy uvnitř státu nepřísluší presidentovi, nýbrž Národnímu shromáždění; vládě pak jen v mezích, jež jí určí zákonodárný sbor zákonem. §em 64 č. 1. úst. list. nebylo na této zásadě ničeho měněno.
Materielní právo může býti dotčeno nejen mezinárodními smlouvami, k nimž je třeba souhlasu Národního shromáždění, nýbrž i smlouvami, k jichž uzavření takového souhlasu třeba není. Neodpovídá duchu ústavy, aby president republiky měnil právní normy uvnitř státu tím způsobem, že by uzavřel s jiným státem smlouvu o změně těchto norem. Mezi stranami, t. j. smluvními státy smlouva ta je sice závazná, avšak uvnitř státu může právo býti měněno a tvořeno jen zákonodárným sborem, t. j. vydáním zákona.
Ústavní výbor shrnuje své vývody v tuto zásadu: Obsahuje-li mezinárodní smlouva úpravu vnitrostátního práva, je třeba, nedalo-li Národní shromáždění svůj souhlas k uzavření mezinárodní smlouvy ve formě zákona, ještě dalšího prováděcího zákona.
4. Jak postupovati, má-li mezinárodní smlouva způsobiti změnu ústavního zákona?
V důsledku vět pod č. 1. a 3. uvedených je odpověď na tuto otázku dána: Má-li se přivoditi změna právních norem upravených ústavními zákony, je třeba; aby provedení mezinárodní smlouvy se stalo zákonem a to podle čl. I. uvozovacího zákona k ústavní listině zákonem ústavním. Rozdíl mezi případem uvedeným pod bodem 2., kde jde o změnu státního uzemí a případem tímto, kde jde o jinakou změnu ústavní listiny nebo ústavních zákonů je ten, že v prvém případě (změna státního území) souhlas k uzavření mezinárodní smlouvy děje se ve formě ústavního zákona, kdežto ve druhém případě, (kde mezinárodní smlouvou má býti docílena změna materie upravené ústavními zákony), souhlas k uzavření mezinárodní smlouvy může se státi usnesením bez formy zákona v technickém slova smyslu a bez kvalifikované většiny, avšak mimo to provede Národní shromáždění změnu ústavního zákona novým ústavním zákonem. Ovšem že lze voliti také formu tu, že již souhlas k uzavření smlouvy mezinárodní dá Národní shromáždění ve formě ústavního zákona.
Profesor Hobza v důsledku svého stanoviska, že mezinárodní smlouva je na roveň postavena zákonu, hájil názor, že i tehdy, když mezinárodní smlouvou se mění ústavní zákony — vyjímajíce případ změny státního území — není třeba ústavního zákona, nýbrž stačí souhlas Národního shromáždění k uzavření smlouvy. Doporučuje však, aby tento souhlas se stal kvalifikovanou většinou třípětinovou, která se vyžaduje pro ústavní zákony. Ovšem přiznává, že pro požadavek kvalifikované většiny nelze se dovolati na žádné výslovné ustanovení zákona, nýbrž slušelo by tu jen užíti obdoby zákonů o usnášení se o ústavních zákonech. Ústavní výbor tento názor nepřijal za svůj.
Aby nemohl nastati případ, že by ratifikována byla smlouva a že by dodatečně nebyla uvnitř státu proveditelná, poněvadž by se nenalezla kvalifikovaná většina potřebná pro ústavní zákon, doporučuje ústavní výbor, aby ústavní zákon byl schválen Národním shromážděním ještě před ratifikací mezinárodní smlouvy, při čemž by platnost jeho učiněna byla odvislou od ratifikace smlouvy.
5. V souvislosti s bodem 4. upozorňuje ústavní výbor, že mezinárodními smlouvami může býti přivoděna nutnost změn ústavního zákona ze dne 9. dubna 1920, č. 236 o státním občanství, proto doporučuje, aby tento zákon byl doplněn ustanovením připouštějícím, aby mezinárodními smlouvami v poměru k jiným státům mohly býti u jednány odchylky od zákona ze dne 9. dubna 1920.
6. Jak postupovati, jde-li o souhlas Národního shromáždění!
a) Možno předložití smlouvu oběma sněmovnám současně či třeba tak učiniti postupně?
b) Platí ustanovení § 43 ústavní listiny o preklusi a § 44 ustavní listiny o přehlasování také pro projevy souhlasů s mezinárodními smlouvami?
Obě otázky spolu souvisejí. V ústavním výboru hájen byl dr Kramářem a dr Stránským názor, že jde o projev vůle ťNárodního shromážděníŤ. §§ 42 a následující ústavní listiny upravují způsob, kterým Národní shromáždění projevuje svou vůlí. Prekluse podle § 43 a přehlasování podle § 44 ústavní listiny je forma, podle jejich názoru, kterou vůbec Národní shromáždění projevuje svou vůlí a nelze případy ty omeziti jenom na zákony. Proti tomuto názoru mluví však slovné znění ústavní listiny. Již pod bodem 1 bylo řečeno, že třeba rozlisovati mezi zákony v technickém slova smyslu a mezi projevem souhlasu s mezinárodními smlouvami, § 42 výslovně stanoví, že k ústavním zákonům je vždy potřebí souhlasného usnesení obou sněmoven, toliko pro jiné zákony platí ustanovení §§ 43 a 44. V ústavním výboru nebylo sporu o tom, že právo presidenta ratifikovati mezinárodní smlouvy podle § 64 bod. 1. je odlišilo od jeho povinnosti podepsati a vyhlásiti zákon usnesený Národním shromážděním. Právo ratifikovati smlouvy je úplně samostatné a dáno je do vůle presidentovy, zda ratifikuje mezinárodní smlouvu či nic. On může odmítnouti její ratifikací, byť i Národní shromáždění bylo projevilo se smlouvou souhlas. Opačně nemůže president, kdyby některá sněmovna odepřela dáti souhlas, přinutiti ji svým vetem podle § 47, aby o souhlasu znovu jednala, neboť veta lze užíti jen při zákonech. Ústavní výbor má proto za to, že ustanovení §§ 43, 44, 47 a 48 a rovněž i § 46 o referendu platí pouze pro zákony v technickém slova smyslu, nikoliv pro souhlas s mezinárodními smlouvami, ač-li se neděje ve formě zákona.
Vzhledem k tomu považuje ústavní výbor podle ústavní listiny a jednacího řádu také za přípustno, aby mezinárodní smlouva byla předložena k opatření souhlasu Národního shromáždění v obou sněmovnách zároveň. Budiž tu poukázáno na to, že různé akty mocí vládní a výkonné předkládají se oběma sněmovnám zároveň, na př. mimořádná opatření učiněná podle zákona ze dne 14. dubna 1920, č. 300 Sb. z. a n., dočasné zastavení porot podle zákona ze dne 15. dubna 1920, č. 268 Sb. z. a n., nařízení vydaná podle zmocňovacího zákona z 15. dubna 1920, č. 337 Sb. z. a n., jakož i akty zákonodárné provedené Stálým výborem podle § 54 ústavní listiny.
§§ 76—80 jednacího řádu pro poslaneckou sněmovnu a §§ 75 až 79 jednacího řádu pro senát, upravující styk senátu se sněmovnou poslaneckou, zmiňují se rovněž jen o osnovách zákonů.
Ježto však jde o spornou otázku právní a ježto, odepře-li jedna sněmovna souhlas, odpadá důvod předložiti smlouvu druhé sněmovně, a ježto posléze nelze vyloučiti případy, že — jak tomu bylo v četných případech v Německu, — některá sněmovna projeví svůj souhlas toliko podmínečně, (bude-li mezinárodní smlouva v některých bodech změněna, nebo aby se ratifikace provedla až po určité době a p.), ústavní výbor doporučuje, aby vláda ve všech případech předkládala mezinárodní smlouvy sněmovnám postupně.
7. Při jednání subkomitétu ústavního výboru vzešla pochybnost, zda § 55 jednacího řádu o zkráceném řízení platí také pro jednání o souhlas s mezinárodní smlouvou, když tento § mluví toliko o ťosnově vládníŤ. Ústavní výbor vyjadřuje své dobré zdání v tom smyslu, že termín ťvládní osnovuŤ nelze pojímati jako synonymum s osnovou, zákona v technickém slova smyslu, nýbrž pro všechny předlohy vládou podané a že tudíž z kráceného řízení lze užíti i pro projednání souhlasu s mezinárodní smlouvou. Tomuto výkladu nasvědčuje i důvodová zpráva výboru pro Jednací řád, která k odst. VII. na konci mluví o ťnávrzíchŤ.
8. Vzhledem k tomu, že podle bodu 3. bude třeba v nejčastějších případech, aby Národní shromáždění usnášelo se na prováděcím zákoně, a poněvadž jeví se i při souhlasu s mezinárodní smlouvou potřeba, aby mohlo býti užito ustanovení § 43 a § 44 ústavní listiny (viz bod 6.), ústavní výbor doporučuje, aby po příkladu praxe francouzské v budoucnosti souhlas Národního shromáždění byl dáván ve formě zákona tak, že by vláda předložila osnovu zákona obsahující souhlas s mezinárodní smlouvou.
9. Ústavní výbor zabýval se posléze otázkou, která úzce nesouvisí s otázkou, jež mu byla p. předsedou sněmovny dána k posouzení, totiž, jak sluší vykládati § 64 č. 3 ústavní listiny, v souvislostí s § 64 č. 1. Je-li třeba k mezinárodní smlouvě, kterou se zavazuje Československá republika v určitém případě k nějaké akci válečné, souhlasu Národního shromáždění podle § 64, č. 1. Většina ústavního výboru byla názoru opačného, než je názor zpravodajův. Většina je mínění, že tohoto souhlasu není třeba, když stát převezme závazek zakročiti v určitém případě ozbrojenou mocí, že je ho jen potřebí, když by mezinárodní smlouvou bylo uložen o státu rozmnožení vojska, rozšířena branné povinnosti, nebo určité finanční břemeno nebo pod.
Naproti tomu je ústavní výbor jednomyslného názoru, že, i když stát je mezinárodni smlouvou zavázán zakročiti v určitém případě vojensky, je ke každému konkrétnímu vypovědění války třeba opatřiti si předchozí souhlas Národního shromáždění.
V Praze dne 11. března 1921.
Dr. Josef Dolanský, v. r.,
předseda.
Dr. Alfred Meissner, v. r.,
zpravodaj.
Na základě tohoto dobrozdání ústavního výboru usnesl se zahraniční výbor předložiti poslanecké sněmovně ku schválení tuto resoluci.
ťVláda se vyzývá, aby podávajíc vládní návrhy na ratifikaci smluv mezinárodních přihlížela k zásadám, které z ustanovení ústavní listiny vyvodil ve svém dobrozdání ústavní výbor.Ť
V Praze dne 19. května 1921.
Ant. Němec, v. r.,
předseda.
Dr. Hnídek, v. r.,
zpravodaj.
II.
Ústavní výbor připojuje se ke zprávě výboru zahraničního.
V Praze 9. června 1921.
Dr. J. Dolanský, v. r.,
předseda.
Dr. Hnídek, v. r.,