Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

FEDERÁLNÍ SHROMÁŽDĚNÍ ČESKÉ A SLOVENSKÉ FEDERATIVNÍ REPUBLIKY 1991

V I. v. o.

ze dne ......... 1991,

o životním minimu

Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky se usneslo na tomto zákoně:

§ 1

Tento zákon stanoví životní minimum jako společensky uznanou minimální hranici příjmů občana, pod níž nastává stav jeho hmotné nouze [Čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, uvozené ústavním zákonem Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky č. 23/1991 Sb.].

§ 2

(1) Životní potřeby občanů jsou uspokojovány především příjmy z výdělečné činnosti, výnosy z majetku a dávkami nemocenského a důchodového zabezpečení nebo jinými státními dávkami.

(2) Občanům, jejichž příjmy nedosahují životního minima a kteří si nemohou tyto příjmy zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů vlastním přičiněním, zejména vlastní prací, se poskytuje pomoc; způsob a formu poskytování, další podmínky a úroveň této pomoci stanoví zvláštní předpisy.

§ 3

(1) Za životní minimum občana nebo občanů, jejichž příjmy se posuzují podle § 4 společně, se považuje úhrn částek stanovených tímto zákonem k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost.

(2) Za částku potřebnou k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb občana se považuje

a) 900 Kčs měsíčně, jde-li o dítě do 6 let věku,

b) 1000 Kčs měsíčně, jde-li o dítě od 6 let do 10 let věku,

c) 1200 Kčs měsíčně, jde-li o dítě od 10 let do 15 let věku,

d) 1300 Kčs měsíčně, jde-li o nezaopatřené dítě od 15 let do 26 let věku

e) 1200 Kčs měsíčně u ostatních občanů.

(3) Za částku potřebnou k zajištění nezbytných nákladů na domácnost se považuje

a) 500 Kčs měsíčně, jde-li o jednotlivce,

b) 650 Kčs měsíčně, žijí-li v domácnosti [§ 115 občanského zákoníku.] dvě osoby,

c) 800 Kčs měsíčně, žijí-li v domácnosti tři a více osob.

(4) Žije-li v domácnosti více osob, jejichž příjmy se posuzují podle § 4 společně, započítává se částka potřebná k úhradě nezbytných nákladů na domácnost pouze jednou.

§ 4

Pro zjištění příjmu občana se započítávají

a) u posuzovaného občana jeho příjem a příjem jeho manžela (druha),

b) u rodičů s nezaopatřenými dětmi příjmy těchto rodičů a nezaopatřených dětí žijících s nimi v domácnosti,

c) u rodičů, kteří jsou ještě sami nezaopatřenými dětmi, jejich vlastní příjmy a příjmy včetně daňové úlevy, které na ně pobírá jiná osoba,

d) u nezaopatřeného dítěte jeho vlastní příjem a příjem jeho rodičů, jestliže s ním žije v domácnosti; žije-li toto dítě v domácnosti jen s jedním z rodičů, s jiným občanem nebo samostatně, vlastní příjem dítěte, příjem tohoto rodiče a příjem, který na dítě pobírá jiná osoba.

§ 5

(1) Za příjem se považují:

a) příjmy z jakékoliv výdělečné činnosti po odečtení daní,

b) příjmy z výnosů nemovitostí, dividendy a všechny další výnosy z majetku po odečtení daní,

c) peněžité dávky nemocenského a důchodového zabezpečení,

d) státní vyrovnávací příspěvek, rodičovský příspěvek a další státní dávky,

e) hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání,

f) dávky sociální péče,

g) výživné a příspěvek na výživu,

h) další opakující se nebo pravidelné příjmy včetně daňové úlevy poplatníka daně ze mzdy, jemuž byla osoba uznána za vyživovanou osobu.

(2) Za příjem se nepovažují

a) prospěchové stipendium žáka a studenta a odměna žáka středního odborného učiliště,

b) výdělek nezaopatřených dětí za práce konané v době školních prázdnin a z příležitostného zaměstnání, které nezakládá pravidelný příjem,

c) jednorázové dávky nemocenského a důchodového zabezpečení,

d) dávky sociální péče poskytované vzhledem ke zdravotnímu stavu bez ohledu na sociální potřebnost,

e) zvýšení důchodu pro bezmocnost a příplatek k přídavků m na děti a k výchovnému.

(3) Z příjmu zjištěného podle odstavce 1 se odečítá výživné placené jiným osobám.

§ 6

Nezaopatřenost dítěte se posuzuje podle zákona o sociálním zabezpečení [§ 49 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení.].

§ 7

Vláda České a Slovenské Federativní Republiky zvýší nařízením částky stanovené v § 3 odst. 2 a 3, jestliže index životních nákladů zaměstnaneckých domácností v nízkém příjmovém pásmu vzroste od předchozího stanovení těchto částek alespoň o 10 %. Zvýšení bude provedeno tak, aby podíly částek životního minima pro jednotlivé typy domácností na osobu ve vztahu k průměrným čistým peněžním příjmům na obyvatele za poslední rok zůstaly přiměřeně zachovány.

§ 8

Zrušují se § 139 až 142 a § 182 odst. 1 vyhlášky federálního ministerstva práce a sociálních věcí č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.

§ 9

Tento zákon nabývá účinnosti dnem vyhlášení.

Změny probíhající v současné době v ekonomické sféře mají závažné sociální důsledky na široké skupiny obyvatel. Nutné ekonomické změny však nesmí ohrozit uspokojování základních životních potřeb obyvatel, zejména těch, kteří nemohou být ekonomicky aktivní. Proto vláda České a Slovenské Federativní Republiky po projednání ve vládách republik a v Radě hospodářské a sociální dohody přijala v rámci záchranné sociální sítě zásadu zabránit, aby nikdo nezaviněně dlouhodobě neklesl pod společensky uznané životní minimum, tedy do situace bídy, kdy jeho základní životní potřeby nebudou uspokojovány společensky přijatelným způsobem.

Životní potřeby občanů jsou zabezpečovány především příjmy z výdělečné činnosti, případně výnosy z majetku, a dále důchodovými a nemocenskými dávkami nebo jinými státními dávkami. Výše uvedených dávek je ve stanovených případech garantována státem v minimální částce, která by měla umožnit zabezpečení základních životních potřeb občanů. Osoby, jejichž základní životní potřeby nejsou takto zabezpečeny, se stávají sociálně potřebnými a pomoc je jim poskytována především v rámci systému sociální péče.

Životní minimum je stanoveno ve formě společensky uznané minimální hranice příjmu předpokládané jako postačující pro společně hospodařící domácnost určité velikosti a složení k uspokojování základních životních potřeb. Stanovením životního minima je specifikována ve smyslu Čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod skupina občanů, kteří jsou v hmotné nouzi a kterým by z tohoto důvodu měla být poskytnuta pomoc. Způsob, forma poskytování a bližší podmínky pomoci budou stanoveny ve zvláštních předpisech, a to především v republikových předpisech upravujících poskytování dávek sociální péče podmíněných sociální potřebností.

Dosud životní minimum stanoveno není. Jako kritérium pro posuzování potřeby sociální pomoci jsou užívány tzv. hranice sociální potřebnosti, a to pro účely poskytování dávek a služeb sociální péče podmíněných sociální potřebností. Jsou upraveny ve vyhlášce federálního ministerstva práce a sociálních věcí č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení. Změny v kompetencích umožňují nyní stanovit na úrovni federace pouze životní minimum jako objektivní míru, nikoliv však vztah mezi životním minimem a sociální potřebností.

Životní minimum jako norma, platná na celém území České a Slovenské Federativní Republiky, se stane zejména východiskem pro stanovení hranice sociální potřebnosti a její nejnižší úrovní. Tuto hranici určí právní předpisy republik a to tak, aby tato hranice nebyla nižší než životní minimum stanovené tímto zákonem. Současně stanoví podmínky, za kterých se poskytuje pomoc společnosti občanům, jejichž příjmy nedosahují této hranice a kteří si je z vážných důvodů nemohou zvýšit vlastním přičiněním, zejména vlastní prací, a způsob této pomoci. Stanoví i podmínky pomoci občanům, kteří mají prokazatelně vyšší náklady na zabezpečení základních životních potřeb než stanovené částky životního minima, a to například v souvislosti se svým zdravotním stavem a potřebou dietního stravování. Při určení hranice sociální potřebnosti budou vycházet zejména ze svých rozpočtových možností a z vývoje životních nákladů a zvyklostí v republikách, případně regionech.

Předpokládá se, že stanovené částky životního minima se stanou východiskem i pro další oblasti, při nichž je třeba přihlížet k uspokojení základních životních potřeb občanů.

V zákoně navrhované částky životního minima vycházejí ze závěrů komise nezávislých expertů pro stanovení životního minima, která pracovala při federálním ministerstvu práce a sociálních věcí. Byly použity přístupy a metody vycházející jak z domácích výzkumných zdrojů, tak ze zkušeností vyspělých evropských států. Používané metody lze v zásadě rozdělit do dvou skupin. Jednak jde o metodu absolutní (normativní), při které se vychází z konkrétního spotřebního koše zahrnujícího základní životní potřeby, a ze stanovení míry, v jaké je nutno tyto potřeby pokrýt, a dále o metodu relativní, podle které lze výši minimálního společensky únosného standardu vyjádřit podílem na průměrné výši čistého příjmu připadajícího na osobu. V prvním případě jsou nejprve definovány potřeby individua a na jejich základě se pak formulují nároky na pokrytí. V druhém případě se vychází z disponibilních zdrojů společnosti a podle jejich výše se stanoví úroveň příjmů, pod kterou jsou občané posuzováni jako skupina vyžadující určitou pomoc společnosti.

Oba metodologické přístupy mají své přednosti i nedostatky. Normativní spotřební koš naplněný konkrétními druhy zboží a služeb vychází sice z minimálně přijatelných norem spotřeby, je však příliš závislý na víceméně subjektivním chápání výčtu i nezbytné míry uspokojování základních životních potřeb. Relativní metoda naopak neposkytuje informaci o věcné náplni uvažované částky. Relativní metoda však respektuje existující sociálně ekonomické podmínky. Proto je ve vyspělých evropských zemích při stanovení životního minima dávána této metodě přednost.

Stanovení životního minima pro různé typy rodin, od něhož se odvíjejí národní programy boje proti chudobě, rozvoj sociálního zabezpečení a sociální péče, patří od druhé poloviny 60. let ke sledovaným úkolům v rámci OSN, její Evropské hospodářské komise i ke sjednocovacím programům členských států Rady Evropy. Životní minimum je nejčastěji definováno jako práh chudoby, kdy občané nacházející se pod ním nemohou žít způsobem minimálně přijatelným v daném státě. Např. Kanada, Francie, Nizozemí, V. Británie, USA, právě tak jako v poslední době Polsko a Maďarsko, stanovují životní minimum v relaci k průměrnému příjmu a odvozují od něj výši sociálních důchodů i příspěvků sociální péče rodinám s dětmi. Úředně stanovená hranice chudoby představuje např. ve Velké Britanii necelých 40 %, ve Finsku asi 50 % a ve Švédsku asi 60 % průměrného příjmu na spotřební jednotku. V SRN činí dávky sociální péče zhruba 45 % průměrného peněžního příjmu na obyvatele, přičemž se přihlíží zejména k výdajům na bydlení a sazby jsou dále diferencovány podle spolkových zemí.

V našich podmínkách, při celkově nižší dosažené životní úrovni a za předpokladu jejího dočasného dalšího poklesu a s ohledem na změny ve spotřebě jeho důsledku růstu cen, jsou informace o věcné náplni částky životního minima nezbytné a je proto správné zohledňovat obě metody.

Komise expertů na základě srovnání uvedených metod a uvážení ekonomických možností státu se sjednotila na doporučení koncepčně dlouhodobě považovat cca polovinu celkového průměrného čistého příjmu na osobu za existenční minimum. Existenční minimum je chápáno jako souhrn statků a služeb, bez jejichž uspokojení by došlo k ohrožení života a zdraví občana. Horní úrovní pásma chudoby je sociální minimum. Je to částka, která by měla zabezpečit nejen uspokojování nejzákladnějších životních potřeb, ale měla by umožnit na skromné úrovni i obměnu předmětů dlouhodobé spotřeby a uspokojování určitých minimálních potřeb i v ostatních oblastech, jako je například kultura, vzdělání. Tato částka představuje zhruba 2/3 průměrného příjmu. Navržené životní minimum pro čtyřčlennou domácnost se dvěma dětmi se pohybuje v pásmu mezi existenčním a sociálním minimem a představuje určitý kompromis mezi těmito dvěma hranicemi. Přitom se vychází též z předpokladu, že se osoby pod a na hranici životního minima budou většinou vyskytovat přechodně, po krátkou dobu.

Navržená úroveň životního minima byla verifikována metodou spotřebního koše a konfrontována s údaji o skutečné úrovni a struktuře spotřeby nízkopříjmových domácností podle statistiky rodinných účtů. Návrh částek životního minima vychází z analýzy životních nákladů nízkopříjmových domácností dělníků a zaměstnanců, a to proto, že se co do struktury i výše odlišují od průměrných životních nákladů.

Částky životního minima byly konstruovány za předpokladu růstu životních nákladů nízkopříjmových domácností proti prosinci 1990 o 45 %. V červenci 1991 index životních nákladů těchto domácností činil 143,8 proti prosinci 1990. Zvýšení cen elektrické energie (o 70 %) zvýší index životních nákladů asi o 1,5 bodu. Vzhledem k odlišné konstrukci částek životního minima oproti dosud platným hranicím sociální potřebnosti bude pokles kupní síly diferencován v závislosti na složení domácnosti. Navržené částky životního minima se v běžných typech domácností pohybují v rozmezí od 42 % do 63 % k čistým peněžním příjmům na obyvatele, které v období červen až červenec 1991 činily v průměru cca 2700 Kčs na obyvatele.

Navržené částky životního minima jsou oproti dosud užívaným hranicím sociální potřebnosti platným v prosinci 1990 vyšší o 25 až 45 %. Jejich kupní síla bude tedy vzhledem k předpokládanému růstu životních nákladů (o 45 %) zhruba o 10 % nižší. Např. u domácnosti s 1 dospělým a 1 dítětem ve věku od 15 let jsou částky životního minima o 44,5 % vyšší než dosavadní dávky sociální péče a dojde k poklesu kupní síly jen o 0,3 %, u domácnosti se 2 dospělými a 2 dětmi ve věku 10 až 15 let poklesne kupní síla o 9,3 % a u domácnosti se 2 dospělými a 3 dětmi ve věku 6 - 10 let dojde k poklesu kupní síly o 11,7 %. Přitom se vychází z názoru, že zatímco životní náklady jsou statistickou objektivní veličinou, je životní minimum jako základ kritérií pro poskytování sociální pomoci předmětem a výsledkem společenského konsensu o základních životních podmínkách. S vývojem celkové životní úrovně mění se i názor na úroveň minimální, mění se i subjektivní chování domácností ve spotřebě, například dochází k posunu k levnějším druhům zboží, k odkladu nákupu předmětů dlouhodobé spotřeby apod. Za maximálně přijatelné se pokládá připustit pokles kupní síly životního minima o 10 %, které lze považovat za určitou mez sociální tolerance u této skupiny obyvatel. Navržené částky životního minima se tak blíží dolní hranici této tolerance.

Životní minimum se určí součtem částek na individuální potřeby občana (občanů), na výživu a ostatní základní osobní potřeby, a částky na nezbytné společné výdaje domácnosti. Navrhované sazby respektují výrazné rozdíly nákladů na výchovu a výživu dětí v závislosti na věku. Ty jsou u dětí starších 15 let více než dvojnásobné než u věkově nejmladší skupiny dětí. Diferenciace částek určených na společné náklady domácnosti podle počtu členů je navržena tak, aby se adresněji zohlednily nejčetnější typy domácností.

Životní minimum nelze chápat jako statickou veličinu. Z toho důvodu je nezbytné průběžně bez odkladu reagovat na vývoj životních nákladů a udržovat životní minimum, jako výchozí kritérium pro poskytování pomoci, na úrovni únosné odchylky. Proto je navrženo, aby vždy, když životní náklady vzrostou o více než 10 %, byla znovu posouzena úroveň životního minima a podle konkrétní situace (na základě analýzy vývoje životních nákladů u nízkopříjmových skupin obyvatel a s ohledem na celkovou sociálně ekonomickou situaci státu) vláda České a Slovenské Federativní Republiky formou nařízení vlády částky životního minima zvýšila. Zvýšení by mělo zabezpečit, aby podíl částek životního minima k průměrným čistým peněžním příjmům na obyvatele zůstával přiměřeně zachován. Současně bude spotřeba této skupiny obyvatelstva sledována a analyzována podle výsledků statistiky rodinných účtů, tak aby byly zajištěny základní životní potřeby.

K § 1

V ustanovení je vymezen účel zákona, a to ve vztahu k Čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který stanovuje právo občana v hmotné nouzi na pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek.

Stát zajišťuje, aby mzdy, důchody z důchodového zabezpečení a jiné dávky, byly poskytovány v zaručené minimální výši. Občanům, jejichž příjmy nestačí k zabezpečení životních potřeb, a kteří si je z vážných důvodů nemohou zvýšit vlastním přičiněním, poskytuje společnost pomoc. Podmínky, za kterých je takovým občanům pomoc poskytována a formy a výše této pomoci, budou stanoveny v předpisech republik.

Životní minimum je stanoveno formou částek, které se předpokládají jako potřebné k zajištění výživy a ostatních základních životních potřeb a nákladů na domácnost občana nebo občanů při společném posuzování více osob. Částky stanovené jako potřebné k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb, jsou odstupňovány v závislosti na věku posuzované osoby. Nejvyšší částka je stanovena pro nezaopatřené děti ve věku od 15 do 26 let, kdy ke zvýšeným nákladům na výživu přistupují ještě náklady spojené s přípravou na budoucí povolání (studijní pomůcky, internát, doprava apod.).

V diferencované výši je také stanovena částka potřebná k zajištění nezbytných nákladů domácnosti s přihlédnutím k tomu, jde-li o jednotlivce, dvě osoby žijící v domácnosti nebo o tři a více osob v domácnosti. V případě, že v domácnosti žije více osob, bude se započítávat částka potřebná k úhradě nezbytných nákladů na domácnost jen jednou, nikoliv tedy u každé osoby zvlášť. Domácností se rozumí společné trvalé žití v jednom bytě, kdy jsou společně uhrazovány náklady na potřeby osob žijících v tomto bytě.

Zákon stanovuje, které osoby se při zjišťování, zda je životní minimum zabezpečeno, posuzují společně a jaké příjmy ve vztahu k jiným osobám se pro tyto účely započítávají do příjmu posuzovaných osob.

Příjmy, které se zohledňují při zjišťování, zda je životní minimum zabezpečeno, jsou v zákoně taxativně uvedeny. Výslovně jsou rovněž stanoveny příjmy, k nimž se pro tyto účely nepřihlíží; jedná se většinou o příjmy jednorázové, doplňkového charakteru.

Pokud jde o příležitostné zaměstnání, které neznamená pravidelný příjem, půjde o zaměstnání nárazové nebo krátkodobé. Výše příjmu z tohoto příležitostného zaměstnání nebude rozhodná. Účelem je zde nevylučovat snahu občanů vlastním úsilím krátkodobou pracovní činností překlenout svou nepříznivou situaci, zejména uspokojit některé nenadálé nebo mimořádné situace nebo potřeby (např. student si sjedná brigádu za účelem získání prostředků na nákup učebnic nebo cestování o letních prázdninách).

V navrhovaném zákoně se používá pojmu nezaopatřené dítě vždy ve smyslu ustanovení zákona o sociálním zabezpečení; vychází ze stejných podmínek jako při posouzení nezaopatřenosti pro nárok na přídavky na děti či výchovné a sirotčí důchod.

Navrženým řešením bude zajištěno pravidelné přizpůsobování částek životního minima úměrně podle růstu životních nákladů a současně bude zajištěno, aby nedocházelo k oboustrannému nežádoucímu narušení relací těchto částek pro různé typy domácností ve vztahu k příjmové situaci obyvatelstva založených ke vzniku účinnosti zákona o životním minimu. Pro výpočet podílů částek životního minima k čistým peněžním příjmům je nutné použít údaje za poslední rok vzhledem k výrazným výkyvům příjmů v jednotlivých čtvrtletích roku. Tímto řešením bude moci být úměrně poskytována v souvislosti se zvyšováním cen - zejména základních potravin - nezbytná hmotná pomoc potřebným občanům, např. mladým studentským domácnostem a sociálně slabším důchodcům.

Navrhuje se zrušit ustanovení, která dosud upravují sociální potřebnost a úhradu nákladů sociální péče. Právní úprava konkrétních podmínek pro poskytování dávek a služeb sociální péče by v návaznosti na zákon o životním minimu měla být v souladu s čl. 22 ústavního zákona o čs. federaci obsažena v republikových předpisech.

Stanovení částek životního minima nemá bezprostřední finanční dopad. Zvýšené náklady na dávky a služby sociální péče podmíněné sociální potřebností lze kvantifikovat až po vydání republikových předpisů, v nichž budou v návaznosti na zákon o životním minimu stanoveny hranice sociální potřebnosti a další podmínky poskytování pomoci společnosti sociálně potřebným občanům, jakož i výše této pomoci. Tyto náklady na dávky a služby sociální péče jsou hrazeny z rozpočtů republik.

V případě, že by bylo životní minimum všem občanům garantováno a jejich příjmy byly do jeho úrovně doplňovány, roční náklad na dávky sociální péče by si vyžádal v obou republikách zhruba 2 miliardy Kčs (v rozpočtech republik na rok 1991 bylo počítáno na dávky sociální péče cca 1,5 mld Kčs a dalších 0,4 mld Kčs je uvolněno ze státního rozpočtu federace podle usnesení vlády ČSFR ze dne 28. 3. 1991 přijatého k úpravě cen paliv a tepla). Přitom je však třeba vzít v úvahu, že sociální péče je poskytována na základě individuálního posouzení sociální situace občana různými formami, nikoliv jen peněžními dávkami. Skutečnost, že má občan nižší příjem než životní minimum, není přímým důvodem pro poskytnutí finanční pomoci, ale podnětem pro sociální šetření jeho situace a rozhodnutí o nejúčinnější formě pomoci.

Ke konci prvního pololetí 1991, s ohledem na další zvýšení důchodů k 1. 7. 1991, k očekávanému růstu mezd a zvýšení státního vyrovnávacího příspěvku bylo svými příjmy pod hranicí životního minima zhruba 150 tisíc rodin, t. j. cca 600 tisíc osob, zejména rodin s dětmi. Z řad důchodců pod hranicí životního minima zůstanou pouze ti důchodci s nejnižšími důchody, kteří mají předepsané dietní stravování (protože nízké důchody, které jsou jediným zdrojem příjmu, budou vyšší než životní minimum).

V Praze dne 29. srpna 1991

Předseda vlády ČSFR:

Čalfa v. r.

Ministr práce a sociálních věcí ČSFR:

Miller v. r.