Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

FEDERÁLNÍ SHROMÁŽDĚNÍ ČESKÉ A SLOVENSKÉ FEDERATIVNÍ REPUBLIKY 1991

677

ze dne .......... 1991,

kterým se mění a doplňuje Ústava České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů

Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky se usneslo na tomto ústavním zákoně:

Čl. I

Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů, se mění a doplňuje takto:

1. Čl. 98 odst. 1, 2 a 3 znějí:

"Čl. 98

/1/ Soudnictví vykonávají nezávislé soudy České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky.

/2/ Soudy České a Slovenské Federativní Republiky jsou: Nejvyšší soud České a Slovenské Federativní Republiky, vyšší vojenské soudy a vojenské obvodové soudy; v době branné pohotovosti státu též vyšší polní soudy a nižší polní soudy.

/3/ Soudy České republiky a Slovenské republiky jsou: Nejvyšší soud České republiky, Nejvyšší soud Slovenské republiky, krajské soudy a okresní soudy /dále jen "soudy republik"/."

Dosavadní odstavec 3 se označuje jako odstavec 4.

2. Čl. 99 zní:

"Čl. 99

/1/ Nejvyšším soudním orgánem v České a Slovenské Federativní Republice je Nejvyšší soud České a Slovenské Federativní Republiky, který sleduje pravomocná rozhodnutí nejvyšších soudů republik a vojenských soudů a zajišťuje zákonnost a jednotnost rozhodování mezi republikami a vojenských soudů tím, že

a/ rozhoduje o řádných opravných prostředcích proti rozhodnutím vojenských soudů v případech stanovených zákonem,

b/ rozhoduje o mimořádných opravných prostředcích proti rozhodnutím nejvyšších soudů republik a všech vojenských. soudů, proti rozhodnutím senátů vojenského kolegia Nejvyššího soudu České a Slovenské Federativní Republiky, pokud tento soud rozhodoval o řádném opravném prostředku, a dále proti rozhodnutím jiných orgánů činných v trestním řízení ve vojenských věcech v případech stanovených zákonem,

c/ zaujímá stanoviska k jednotnému výkladu zákonů a jiných obec ně závazných právních předpisů s federální působnosti,

d/ rozhoduje v jiných zákonem stanovených případech.

/2/ Nejvyšší soud České a Slovenské Federativní Republiky dále

a/ přezkoumává zákonnost rozhodnutí ústředních orgánů státní správy České a Slovenské Federativní Republiky, nestanoví-li zákon jinak,

b/ rozhoduje spory o pravomoc mezi soudy, jedné republiky a státními notářstvími nebo orgány státní správy druhé republiky a spory o pravomoc mezi soudy a federálními orgány státní správy, rozhoduje spory o příslušnost mezi soudy a mezi soudy a státními notářstvími a určuje jejich příslušnost v případech stanovených zákony o řízení před soudy a státními notářstvími,

c/ rozhoduje o uznání a vykonatelnosti rozhodnutí cizozemských soudů na území České a Slovenské Federativní Republiky, vyžaduje-li to zákon nebo mezinárodní smlouva.

/3/ V České republice je nejvyšším soudním orgánem Nejvyšší soud České republiky, ve Slovenské republice je nejvyšším orgánem Nejvyšší soud Slovenské republiky. Nejvyšší soud dbá o jednotný výklad a jednotné používání zákonů a jiných obecně závazných právních předpisů ostatními soudy republiky.".

3. V čl. 100 odst. 1 se slova "soudci z lidu" nahrazují slovem "přísedící" a vypouštějí se slova "z povolání".

4. V čl. 100 odst. 2 se vypouštějí slova "z povolání"; slova "soudci z lidu" se nahrazují slovem "přísedící".

5. Čl. 101 zní:

"Čl. 101

/1/ Soudce Nejvyššího soudu České a Slovenské Federativní Republiky jmenuje prezident České a Slovenské Federativní Republiky na návrh předsedy Nejvyššího soudu České a Slovenské Federativní republiky po dohodě s vládou České republiky a s vládou Slovenské republiky zpravidla ve stejném počtu z občanů České republiky a z občanů Slovenské republiky. Prezident České a Slovenské Federativní Republiky jmenuje na návrh vlády České a Slovenské Federativní Republiky předsedu a místopředsedu Nejvyššího soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze soudců tohoto soudu; jestliže předsedou jmenoval občana České republiky, jmenuje místopředsedou občana Slovenské republiky nebo naopak.

/2/ Soudce vojenských soudců jmenuje prezident České a Slovenské Federativní Republiky na návrh ministra obrany České a Slovenské Federativní Republiky.

/3/ Soudce soudů republik jmenuje ministr spravedlnosti příslušné republiky; pokud jde o soudce nejvyššího soudu republiky, činí tak na návrh předsedy nejvyššího soudu.

/4/ Předsedu a místopředsedu nejvyššího soudu republiky jmenuje vláda republiky ze soudců jmenovaných pro soudy příslušné republiky na návrh ministra spravedlnosti.

/5/ Soudci jsou jmenováni bez časového omezení; přísedící jsou voleni na dobu čtyř let.

/6/ Soudci a přísedící mohou být odvoláni, popřípadě zproštěni své funkce jen z důvodů a způsobem stanovenými zákonem. Pro porušení svých povinností mohou být soudci odvoláni jen na základě pravomocného rozhodnutí kárného soudu.

/7/ Podmínky pro výkon funkce soudce a přísedícího, včetně znění slibu, jehož složení je předpokladem výkonu funkce, stanoví zákon Federálního shromáždění. Zákon Federálního shromáždění upraví také důvody odvolání a podmínky jiného zániku funkce soudce a funkce přísedícího vojenských soudů. Volbu a odvolání přísedících okresních a krajských soudů upraví zákony národních rad.".

6. Čl. 102 zní:

"Čl. 102.

/1/ Soudci a přísedící jsou při výkonu své funkce nezávislí a jsou vázáni jedině zákonem.

/2/ Má-li soud za to, že jiný obecně závazný právní předpis odporuje zákonu, řízení přeruší a podá návrh na zahájení řízení před ústavním soudem. Nález ústavního soudu je pro něj i pro ostatní obecné soudy závazný.

/3/ Soudci a přísedící jsou povinni vykládat právní předpisy podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, jsou povinni rozhodovat nezávisle, nestranně a spravedlivě."

7. Čl. 103 se zrušuje.

8. V čl. 106a odst. 1 se vypouštějí slova "Nejvyššího soudu Československé socialistické republiky a" a v odstavci 2 slova "nejvyššího soudu republiky a".

9. Zrušuje se čl. III ústavního zákona č. 376/1990 Sb., kterým se mění Ústava České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Čl. II

Ústavní zákon č. 155/1969 Sb., kterým se mění a doplňuje hlava osmá Ústavy ČSFR, se mění takto:

V § 3 se vypouští odstavec 2; dosavadní odstavec 3 se označuje jako odstavec 2.

Čl. III

Tento ústavní zákona nabývá účinnosti dnem ..........

Obnovení pluralitní demokracie vyžaduje novou úpravu principů, na nichž je založeno postavení, organizace a činnost soudů jako orgánů zcela nezávislých a jako takových schopných garantovat základní práva a svobody občanů, pokud není jejich ochrana svěřena jiným orgánům. Konstituování takového soudnictví je nezbytnou náležitostí právního státu a podmínkou vstupu do rodiny demokratických států Evropy.

Úpravu nelze odkládat až do přijetí nových ústav vzhledem k potřebě urychlené přeměny hospodářské arbitráže na obchodní soudnictví. Urychleně je třeba také konstituovat tzv. správní soudnictví, jehož existenci předpokládá Listina základních práv a svobod a jehož existence je nezbytná po přijetí České a Slovenské Federativní Republiky do Rady Evropy. Vyřešení otázek ustanovování soudců na nových principech je dále podmínkou urychlené stabilizace soudcovského sboru, neboť dosavadní nejistota vede k jeho postupnému rozpadu a k vážným poruchám chodu justice, jejíž úlohy narůstají a jejíž řádné fungování je důležitým stabilizačním činitelem v životě společnosti.

Některé otázky postavení a úloh soudů jsou řešeny Listinou základních práv a svobod předložený návrh pozměňuje a doplňuje dosavadní ústavní předpisy o soudech a soudcích pouze v nezbytné míře, v jaké si to vyžaduje návrh nového zákona o soudech a soudcích, který se současně předkládá. Ucelená ústavní úprava soudnictví, jeho postavení, organizace činnosti bude provedena až v nových ústavách.

Návrh spolu s již přijatou Listinou základních práv a svobod vytváří první předpoklady, aby soudnictví zaujalo takové postavení, jaké mu v demokratické společnosti přináleží, tzn. aby vedle moci zákonodárné a výkonné zaujalo spolu s ústavním soudnictvím postavení třetí moci ve státě, moci soudní, která je hlavním garantem občanských práv a svobod.

Návrh vychází z koncepce jednotné soustavy soudnictví obecného, obchodního a tzv. správního, jejíž přednosti jsou zřejmé. Lépe zajišťuje jednotnost výkladu a aplikace celého právního řádu soudy používaného, zajišťuje skutečnou nezávislost soudů a soudců jako celku, zajišťuje větší hospodárnost a snadnější organizační zvládnutelnost konstituování nových úseků soudnictví /obchodního a správního/ v krátké době, která je k dispozici.

Rozdělení soudní soustavy na soudy republiky a na soudy federace, jakož i rozdělení působnosti mezi nimi, zůstává zachováno tak, jak je upraveno v platné ústavě a ústavním zákoně č. 155/1969 Sb. Tato úprava nebyla dotčena ani Listinou základních práv a svobod ani ústavním zákonem č. 556/1990 Sb. o rozdělení kompetencí mezi federací a republikami. Zákonodárství týkající se všech justičních kodexů přísluší České a Slovenské Federativní Republice. Nezbytnou podmínkou uplatnění principu rovnosti všech před zákonem, jakož i požadavku právní jistoty vnitrostátních i zahraničních subjektů je, aby federální zákony účinné na celém území federace byly též jednotně vykládány a aplikovány. Zajistit jednotný výklad a jednotnou aplikaci jednotného federálního zákonodárství mezi členy federace je v každé federaci nezastupitelnou úlohou federálního soudního orgánu. Jemu také přísluší přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí ústředních federálních orgánů státní správy a rozhodování o uznání a vykonatelnosti rozhodnutí cizozemských soudů na území federace, pokud takové rozhodnutí o uznání nebo vykonatelnosti vyžaduje zákon nebo mezinárodní smlouva.

Změny provedené v čl. 98 a 99 Ústavy vyplývají z konstituování tzv. správního soudnictví v rámci obecného soudnictví /čl. 99 odst. 2 písm. a// a z toho vyplývající nutnosti rozhodovat též spory o pravomoc mezi soudy jedné republiky a orgány státní správy druhé republiky /čl. 99 odst. 2 písm. b//. Z některých mezinárodních smluv v trestních věcech vyplývá též nutnost rozhodovat o vykonatelnosti trestních rozsudků cizozemských soudů na území České a Slovenské Federativní Republiky, což je vyjádřeno v ustanovení čl. 99 odst. 2 písm. c/. V ustanovení čl. 99 odst. 1 písm. d/ se pamatuje na zvláštní případy, kdy zákon Federálního shromáždění svěřuje Nejvyššímu soudu České a Slovenské Federativní Republiky pravomoc, která není pokryta předchozími ustanoveními /srov. § 47 zák. č. 47/1990 Sb., o volbách do Federálního shromáždění/. Naproti tomu se omezuje pravomoc Nejvyššího soudu České a Slovenské Federativní Republiky zaujímat stanoviska k sjednocení výkladu zákonů, a to tak, že tento soud může zaujímat stanoviska k sjednocení výkladu jen těch zákonů, které mají federální působnost. Ostatní změny provedené v těchto ustanoveních jsou pouze legislativně technického charakteru nebo vyplývají ze změn provedených v jiných normách, např. v občanském soudním řádu.

Pro označení laiků zúčastňujících se na činnosti soudů se namísto zdiskreditovaného označení soudci z lidu volí název přísedící. Po této změně stačí potom označovat dosavadní soudce z povolání jen jako soudce.

Má-li být soudnictví skutečně nezávislé na moci zákonodárné a výkonné a ve společnosti vůbec, je třeba v první řadě změnit principy ustanovování soudců v souladu s demokratickými tradicemi naší země a v souladu se zkušenostmi ostatních demokratických, zejména evropských zemí. Klíčovou úlohu zde hrají funkční období soudců a způsob jejich ustanovování.

Navrhuje se, aby soudci byli ustanovováni bez časového omezení. Proti jejich vůli je lze odvolat nebo zprostit funkce jen ze striktně vymezených zákonných důvodů pro závažné porušení soudcovských povinností, pro trvalou zdravotní neschopnost vykonávat funkci a po dosažení věku 65 let; v prvních dvou případech lze tak učinit jen na základě pravomocného rozhodnutí kárného senátu. Zákon o soudech a soudcích, který se současně předkládá, kromě toho na přechodnou dobu umožňuje odvolat též soudce, kteří se v minulosti svým rozhodováním nebo jinou činností zpronevěřili svému poslání, nebo kteří nemají potřebnou odbornou způsobilost, a očistit tak soudcovský sbor od soudců nehodných nebo neschopných.

Navrhuje se návrat k principu ustanovování soudců jmenováním, který naprosto převazuje ve světě. Přímá volba soudců, známá v některých zemích /v Evropě jen v některých švýcarských kantonech/, nepřichází u nás z řady důvodů v úvahu. Volba soudců zákonodárnými sbory na určitou dobu a předpokládající tedy opakování volby, neboť povolání soudce je jako zpravidla všude na světě povoláním celoživotním, je nebo byla typická pro komunistické a bývalé komunistické země a jinde se prakticky nevyskytuje /srov. například přehled způsobů ustanovování soudců ve zprávě generálního tajemníka OSN č. j. A/CONF. 144/19 ze dne 30. 5. 1990 o aplikaci Základních principů nezávislého soudnictví/. Její zdánlivá demokratičnost měla maskovat skutečnost, že byla ústavněprávním nástrojem plné závislosti soudnictví na stávající politické moci. Podle názorů zahraničních odborníků není vhodná ani v zemi s pluralitním systémem, neboť v zastupitelském orgánu se bezprostředně zrcadlí soupeření různých politických sil a skupin a je zde nebezpečí zpolitizování justice.

Rešerše zahraničních úprav ukazují, že orgánem, který soudce jmenuje, je buď orgán moci výkonné /ministr spravedlnosti, vláda/ nebo orgán soudní, popřípadě smíšený /složený z představitelů moci výkonné a soudní/, někdy též hlava státu. Není znám případ, že by jmenování soudců bylo svěřeno představitelům moci zákonodárné /srov. cit. zprávu generálního tajemníka OSN, str. 7 - 8/.

Proto se navrhuje konstituování soudců České a Slovenské Federativní Republiky, tj. vojenských soudů a Nejvyššího soudu České a Slovenské Federativní Republiky jmenováním prezidentem České a Slovenské Federativní Republiky, konstituování soudců soudů republik jmenováním ministrem spravedlnosti. Navržený systém má tíž tu výhodu že je nepoměrně pružnější a hospodárnější než současný systém, který klade mimořádné administrativní a časové nároky na zákonodárné sbory v době, kdy je třeba podstatně obnovovat a doplňovat soudcovský sbor a kdy jsou zákonodárné sbory mimořádně zatíženy zákonodárnou činností.

Ustanovování laiků zúčastňujících se na rozhodování soudů se tradičně uskutečňuje volbou, a proto se zachovává tento systém. Účast laiků je známá prakticky ve všech soudních systémech v různé formě, a proto se zachovává i u nás, i když se počítá s tím, že bude uplatňována v mnohem užším rozsahu než dosud a jen ve věcech, kde je to funkční /především v závažných trestních věcech, v trestních věcech mladistvých, v jiném než trestním soudnictví spíše výjimečně, například ve věcech pracovněprávních apod./. Neobnovuje se instituce poroty, která pro svou těžkopádnost, snadnou ovlivnitelnost iracionálními prvky a pro jiné nedostatky je zejména v Evropě předmětem kritiky a je na ústupu. Neexistuje například v SRN, ve Švýcarsku, ve Švédsku atd. Ve své původní podobě existuje jen v právních systémech Common law, ale nerozhoduje více než 5% věcí, když se uplatňují různé právní mechanismy, jak ji obejít. V evropských zemích klasický systém poroty již neexistuje, když se počet porotců snížil a porotci rozhodují společně se soudci z povolání jak otázky skutkové, tak právní. Takto sestavené soudní sbory se liší od senátů sestavených ze soudců a přísedících jen svým počtem a způsobem ustanovování porotců /porotci jsou pro projednávání konkrétních případů voleni losem ze seznamu porotců/. Mnohé evropské země omezují činnost poroty také tím, že u některých trestních věcí vylučují její účast vůbec, např. ve věcech terorizmu, ekonomické kriminality aj.

Zcela paritní složení Nejvyššího soudu České a Slovenské Federativní Republiky z občanů České republiky a Slovenské republiky není nezbytné vzhledem k povaze jeho pravomocí a způsobu jeho činnosti. Princip parity nemá u tohoto orgánu takový význam jako u soudu ústavního, neboť jeho senáty rozhodují vždy v nepárném složení; jiné složení senátů u obecného soudu nepřichází v úvahu. I když se v praxi dbá o rovnoměrné zastoupení soudců z občanů obou republik, bylo dosud obtížné to realizovat vzhledem ke stejnému hmotnému postavení soudců nejvyšších soudů republik a soudců Nejvyššího soudu ČSFR. Proto se ponechává v textu čl. 101 odst. 1 slovo "zpravidla", i když ho některé orgány v připomínkovém řízení navrhly vypustit.

Řešení otázky, normami jaké právní síly je obecný soud vázán a jakými nikoli, je závislé na úpravě ústavního soudnictví a na tom, zda ústavní soudnictví bude kontrolovat pouze ústavnost zákonů, nebo též ústavnost a zákonnost druhotných právních předpisů, tedy na tom, které ze soudních soustav bude svěřena kontrola zákonnosti tzv. podzákonných právních předpisů.

Zákonem se zde samozřejmě rozumí též ústavní zákon, a přikazuje-li ústavní zákon přímé použití mezinárodní smlouvy, jsou soudci vázáni tímto zákonným příkazem, a tedy jsou vázáni i takovou mezinárodní smlouvou.

Návrh vychází z předpokladu, že ústavní zákon č. 91/1991 Sb., o ústavním soudu ČSFR svěřuje ústavnímu soudu nejen kontrolu ústavnosti zákonů a druhotných právních předpisů, ale též kontrolu zákonnosti druhotných právních předpisů. Zákonnost druhotného právního předpisu je pak pro obecný soud předběžnou otázkou, kterou je jinak oprávněn řešit jiný orgán. Za této situace se kladla otázka, zda vedle pravomoci ústavního soudu kontrolovat zákonnost druhotných právních předpisů, svěřit tuto pravomoc též obecným soudům ve formě tzv. konkrétní kontroly zákonnosti. Obecný soud by nerozhodoval o platnosti či neplatnosti předpisu, tuto otázku by řešil jen jako otázku předběžnou pro danou konkrétní věc s účinností jen inter partes, nikoli erga omnes. Právní předpis jako takový by zůstal platný a účinný a mohl by být aplikován soudem v jiné věci. Nevýhody tohoto řešení jsou zřejmé: možnost nejednotného rozhodování a právní nejistota do doby, než by se judikatura sjednotila a správní orgán by byl donucen předpis zrušit nebo změnit nebo než by byl vyvolán jinou cestou nález ústavního soudu. Obtížným by se jevilo také řešení otázky, jak uvést do souladu již pravomocná rozhodnutí obecných soudů s nálezem ústavního soudu, k němuž by nakonec došlo a jemuž by tato rozhodnutí odporovala. Navrhované řešení vychází z těchto předpokladů:

1. respektování ústavně vymezených kompetencí ústavního soudnictví na straně jedné, obecného soudnictví na straně druhé

2. respektování skutečnosti, že ústavní soud je orgánem kvalifikovanějším posoudit ústavnost a zákonnost podzákonných norem než obecné soudy, zejména nižších stupňů;

3. úsilí vyloučit pokud možno nejednotnost rozhodování obecných soudů a zajistit co nejdříve jeho jednotnost a tím i právní jistotu.

Objektivně je nutno konstatovat, že ani toto řešení nezajišťuje úplnou jednotnost rozhodování obecných soudů od samého počátku, neboť než bude věc předložena ústavnímu soudu, řada soudů již mohla aplikovat podzákonný právní předpis, aniž by i položila otázku jeho zákonnosti nebo ústavnosti. Kromě toho přerušení řízení bezpochyby vždy prodlužuje vyřízení věci, i když bude ústavní soud rozhodovat tyto případy přednostně a urychleně. Naproti tomu výhrada, že obecný soud bude často vystaven i neodůvodněným námitkám stran, není na místě, neboť obecný soud naloží s námitkou nezákonnosti předpisu stejně jako s každou jinou námitkou, tj. předloží věc ústavnímu soudu, jen bude-li sám mít za to, že námitka je důvodná. Tytéž námitky stran by se musely očekávat i při prvním řešení, soud by však sám rozhodoval, zda námitka nezákonnosti předpisu je důvodná či nikoli.

Tzv. konkrétní kontrola zákonnosti obecnými soudy má svůj vzor v Ústavě z roku 1920. Pomíjí se však, že ústavní soud byl příslušný pouze ke kontrole ústavnosti zákonů /§ 7 zákona č. 162/1920 Sb./, že ani Nejvyšší správní soud nebyl oprávněn přezkoumávat zákonnost normativních správních aktů a že tedy za této situace kontrola zákonnosti druhotných právních předpisů mohla být svěřena obecným soudům bez toho, aby docházelo k rozporu v kompetencích jednotlivých druhů soudnictví.

Tato materie je nyní upravena Listinou základních práv a svobod. Tím se ustanovení čl. 103 stalo obsoletním.

Upouští se od povinnosti nejvyšších soudů podávat zprávy o stavu zákonnosti zákonodárným sborům. Toto ustanovení bylo výrazem odpovědnosti soudů vůči moci zákonodárné a tedy jejich závislosti na této moci.

Ústavní zákon č. 376/1990 sb. kromě jiného novelizoval obyčejný zákon č. 36/1964 Sb., o organizaci soudů a o volbách soudců. Tyto otázky jsou nyní upraveny v návrhu zákona o soudech a soudcích. Proto se příslušná ustanovení ústavního zákona č. 376/1990 Sb. zrušují.

Nový způsob ustanovování soudců a volba a odvolávání přísedících jsou nyní upraveny v čl. 101 Ústavy, a proto se ustanovení § 3 odst. 2 ústavního zákona č. 155/1969 Sb. stalo zbytečným.

Nároky na pracovní síly a nároky na státní rozpočet federace a republik jsou uvedeny v důvodové zprávě k zákonu o soudech a soudcích, jehož návrh se předkládá současně.

V Praze dne 23. května 1991,

Předseda vlády ČSFR:

Čalfa v. r.