V Praze dne 9. června 1966

XIII. sjezd KSČ na svém zasedání vytyčil hlavní směry a úkoly dalšího všestranného rozvoje socialistické společnosti. Jedním z důležitých nástrojů státního politického řízení společnosti, zejména její hospodářské a kulturní výstavby, je socialistické právo. Proto sjezd vysoce ocenil význam socialistického práva. Vyjádřil, že podmínkou rozvoje socialistické demokracie je důsledné uplatnění společenské funkce socialistického práva a dodržování socialistické zákonnosti jako nástrojů, které zajišťují stabilitu, vnitřní organizovanost a jednotu socialistické společnosti.

Úkolem právního řádu je upravit vztahy mezi státními orgány, hospodářskými a společenskými organizacemi i občany. Důležitou úlohu má právní řád při ochraně práv občanů a při stanovení jejich povinností. Vývoj právního řádu musí úzce navazovat na vývoj celé společnosti a vyjadřovat potřeby řízení v dané historické etapě. XIII. sjezd pokládá za nezbytné dále stabilizovat právní řád a současně zdokonalovat ho tak, aby co nejpřesněji vyjadřoval a podchycoval změny, k nimž dochází zaváděním zdokonalené soustavy řízení národního hospodářství, prohlubováním socialistické demokracie i organizace státu, aby zavazoval k účinnému rozhodování jednotlivé orgány i pracovníky v souladu s jejich pravomocí a odpovědností. V socialistické společnosti je nezbytné rozhodně prosazovat a plnit zásady ústavy a zákonné normy, které vyjadřují celospolečenské zájmy, práva, svobody i povinnosti občanů.

Situace v právním řádu, který jsme převzali v roce 1945, byla velmi složitá. Na některých úsecích platilo v českých krajích jiné právo než na Slovensku a kromě toho platily právní předpisy ještě z doby Rakousko-Uherska. Přitom šlo o právní předpisy, které vznikly v jiném společenském zřízení a nadto byly značně deformovány za okupace. Předním úkolem po květnové revoluci bylo urychleně upravit právním řádem naléhavé otázky spojené s osvobozením a s budováním lidově demokratického zřízení. Byly vydány předpisy o pravomoci a organizaci národních výborů, předpisy o očistě veřejného života, předpisy o obnovení právního pořádku, předpisy o znárodnění, předpisy o vztahu k zemědělské půdě.

Důležitým mezníkem pro další vývoj právního řádu bylo vydání Ústavy 9. května v roce 1948. Ústava vyjádřila zásadu, že platnosti pozbývají všechny zákony odporující ústavě a zásadám lidově demokratického zřízení. Tím nejen vyjádřila směrnici pro další legislativu, ale zároveň tím zrušila celou řadu předpisů, zejména z doby nesvobody. Tento způsob zrušení předpisů byl tehdy jediní; možný, ale mohl vyvolávat pochybnosti o platnosti některých předpisů. Bylo totiž nutno, aby ten, kdo starších předpisů používal, vždy zkoumal, zda tyto předpisy neodporují zásadě vyslovené v ústavě. Po vydání Ústavy 9. května byla provedena kodifikace justičních předpisů, které sjednotily tento úsek právního řádu. Byly vydány předpisy o krajském zřízení, které položily základy pro dokončení výstavby národních výborů. Velký význam pro tvorbu hospodářského práva mělo vydání zákona č. 69/1958 Sb., o hospodářských vztazích mezi socialistickými organizacemi. Tento zákon spolu s dalšími předpisy týkajícími se organizace národních podniku, položil základ pro vybudování celého odvětví hospodářského práva, zejména úpravy odběratelsko-dodavatelských vztahů.

V období do roku 1960 podléhal právní řád častým změnám vyplývajícím z rychlého vývoje společnosti v době před vybudováním socialismu. V tomto období byly potlačovány přežívající buržoazní prvky a nahrazovány ve všech sférách života společnosti kvalitativně novými vztahy socialistickými, bylo nutno uskutečňovat poměrně četné mocenské zásahy, které vyžadovaly vydávání zákonných aktů. Tyto nové právní normy bylo nutno v důsledku rychlých změn poměrů často měnit. V tomto období však docházelo ke změnám právních předpisů, které nebyly důsledkem objektivních změn poměrů, ale vyplývaly ze subjektivistického hodnocení úlohy právního řádu. Právní řád v tomto období byl také ovlivňován metodami a způsoby direktivního řízení národního hospodářství, jehož administrativní formy vyžadovaly zejména velké množství resortních předpisů, které velmi podrobně upravovaly hospodářské vztahy. V tomto období se právní řád, zejména na úseku řízení kulturní a hospodářské výstavby, vyznačoval převážně rámcovými zákony, takže podstatná část zásadních úprav byla vtělována do resortních předpisů.

Vývoj právního řádu doznal změny vydáním ústavy z roku 1960. Na základě ústavy a usnesení ÚV KSČ z 8. prosince 1960 byly provedeny velké kodifikační práce. Byly vydány nově všechny justiční kodexy. V roce 1964 byl vydán hospodářský zákoník, který kodifikoval hospodářsko-právní předpisy a v roce 1965 zákoník práce. Tyto zákoníky spolu s dalšími zákony zjednodušily právní úpravy na úsecích jimi upravovaných, pokud šlo a počty zákonů. Zůstalo ovšem i nadále velké množství předpisů, a to zejména resortních, které upravovaly řízení hospodářské a kulturní výstavby. Lze tedy říci, že kodifikační práce provedené na základě usnesení ÚV KSČ z 8. prosince 1960 přispěly k zjednodušení právního řádu, že však neovlivnily příliš vývoj resortních právních předpisů. Množství resortních právních předpisů je stále předmětem kritiky ze strany národních výborů i hospodářských organizací. Usnesení ÚV KSČ z prosince r. 1960 zdůraznilo zásadu, že právní řád má být maximálně srozumitelný a jednoduchý. Přitom současně konstatovalo, že právní řád je stále ještě složitý. Je ovšem nutno vycházet z toho, že právní řád pouze obráží situaci, resp. vztahy, které se neustále mění podle potřeb ekonomických, kulturních, sociálních atd., že je třeba zachycovat tu či onu novou okolnost a nové perspektivy a sledovat i měnící se aspekty politické. V tom je třeba spatřovat hlavní důvod, proč dosud nemohlo dojít k výraznější stabilizaci právního řádu, ani k jeho podstatnému zjednodušení a ke zvýšení srozumitelnosti.

Problémy legislativy vystoupily do popředí při zavádění zdokonalené soustavy plánovitého řízení národního hospodářství. Při stanovení zásad této soustavy poukázaly stranické dokumenty též na právní aspekty jejího zavádění. Tato směrnice dala podnět státním orgánům, aby se zabývaly zejména hospodářskými právními předpisy a v té souvislosti i ostatním právním řádem. Na základě jednání právní komise projednalo předsednictvo ÚV KSČ dne 18. května 1965 návrh opatření ke zdokonalení legislativy a přijalo usnesení, jímž uložilo rozpracovat problémy v návrhu uvedené po linií státních orgánů. Návrh opatření ke zdokonalení legislativy vycházel z poslání legislativy, která má zajistit tvorbu právního řádu jako jednoho z důležitých prostředků politického řízení společnosti, zejména rozvoje národního hospodářství. Poukázal na to, že metody, organizace a prostředky zákonodárství se mění a vyvíjejí v souladu s vývojem společnosti. V současné době, kdy se zavádějí v život nové zásady hospodářského řízení, je nutno využívat regulační funkce práva v dlouhodobějších perspektivách a zároveň samou právní úpravou stimulovat iniciativu, pravomoc a odpovědnost nižších složek řízení i jednotlivých občanů. Těmto požadavkům je třeba přizpůsobit zákonodárný proces, který počal zřetelně zaostávat. Materiál projednaný předsednictvem ÚV KSČ se zabýval základními problémy legislativní tvorby, které jsou rozvedeny v druhé části této zprávy. Materiál předsednictva ÚV KSČ vyústil ve směrnici pro organizaci legislativních prací, zejména pro zajištěna důkladné koordinace tvorby právního řádu. Úkolem koordinace je, aby právní předpis ve svém společenském působení nekolidoval s jinými předpisy, aby nebyl v logickém, popř. výrazovém rozporu s jinými předpisy a aby byla zajištěna důkladná spolupráce při jeho přípravě. Proto koordinace právních předpisů přísluší v prvé řadě těm orgánům, které předpisy připravují, zpravidla tedy vládě a resortům. Ovšem i nezávisle na koordinační činnosti těchto orgánů je třeba dále prohloubit i koordinační funkci orgánů Národního shromáždění, zejména jeho ústavně právního výboru.

Na základě usnesení předsednictva ÚV KSČ z 18. května 1965 přijala vláda dne 18. března 1965 opatření, kterým zabezpečuje koordinaci právních předpisů na úrovni ministerstev a ústředních orgánů státní správy. Vláda vycházela z toho, že právní předpisy mají být přizpůsobeny zavádění zdokonalené soustavy plánovitého řízení národního hospodářství i uplatnění nových prvků ve výstavbě a v metodách práce státních orgánů. V zájmu zjednodušení právního řádu uložila vláda upustit od vydávání právních předpisů a závazných směrnic tam, kde je to nadbytečné a kde jde o pozůstatky překonaných forem dosavadního převážně administrativního řízení. Proto zřídila vládní komisi pro koordinaci legislativy a dále čtyři koordinační místa pro koordinaci předpisů na jednotlivých úsecích právního řádu. Současně rozhodla, že má být v zájmu sjednocení publikace právních předpisů vydáván vedle Sbírky zákonů pouze jediný publikační prostředek a to Ústřední věstník.

Vláda dále přijala 4. května 1966 opatření v souvislosti s postupným zaváděním nové soustavy plánovitého řízení národního hospodářství. Navrhla Národnímu shromáždění, aby zákonným opatřením bylo zrušeno devět zákonných předpisů, které nejsou v souladu s novou soustavou řízení a jsou již značně zastaralé. Vedle toho vláda na základě námětů předložených resorty a národními výbory přistoupila ke zrušení jmenovitě uvedených předpisů jednotlivých resortů, publikovaných ve Sbírce zákonů nebo v býv. Úředním listě. Konečně v zájmu odstranění resortních směrnic, instrukcí a výnosů rozhodla vláda, že zrušuje k 1. říjnu 1966 všechny předpisy, které se týkají řízení národního hospodářství s výjimkou těch, které byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů. Tímto opatřením vlády se také nezrušují předpisy o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci, mzdové předpisy a některé předpisy z oboru účetnictví. Nedojde také ke zrušení těch předpisů, s jejichž další platností vysloví na základě zdůvodněného návrhu příslušný koordinační orgán souhlas. Tyto předpisy však musí být do 1. října 1966 registrovány ve Sbírce zákonů.

Vláda ve svých opatřeních se zaměřila především na prováděcí předpisy. Proto je nezbytné, aby Národní shromáždění a jeho orgány věnovaly pozornost zákonům, které tvoří spolu s ústavou základ celého právního řádu.

Pro tvorbu právního řádu jsou základní směrnicí stranické dokumenty. Politika strany byla vtělena do ústavy, která tvoří základ celého právního řádu. Ústava sama neřeší ovšem do důsledků otázku, které právní vztahy musí být upravovány zákony. Obsahuje pouze v některých případech příkaz, že ten či onen úsek vztahů společenských musí být upravován zákonem; stanoví např., že státní plán rozvoje národního hospodářství a rozpočet musí být vyhlášen zákonem, že omezit osobní svobodu lze pouze na základě zákona, zřizovat ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy zřizuje Národní shromáždění zákonem. Také úpravu všech práv a povinností občanů zakotvených v ústavě lze provést jen zákony. Odpovídá to obecně uznávanému pravidlu, že v těchto věcech je dána výlučná zákonodárná kompetence. To platí např. o úpravě daní a poplatků, kde zásady daňové povinnosti musí Výt stanoveny zákonem. Prostě všechny zásadní vztahy občanů ke státu i vztahy občanů k druhým občanům je třeba upravovat zákonem. I vztahy mezi hospodářskými organizacemi a vztahy těchto organizací ke státním orgánům by měly Výt v zájmu právní jistoty upravovány zákony. Zásady zdokonalené soustavy plánovitého řízení národního hospodářství vyžadují, aby byla přesně stanovena kompetence ústředních orgánů při centrálním řízení hospodářských organizací. Formou zákona by měly být upravovány právní vztahy, u nichž je politicky nutné i tímto způsobem zdůraznit jejich význam a to popřípadě již jejich projednáváním v orgánech Národního shromáždění a v plénu, kde je zajištěna účast širší veřejnosti. Z těchto hledisek je nutno posuzovat obsah zákonů a rozsah zákonodárné činnosti. Každý právní předpis a tedy i zákon je nástrojem politiky v určitých vztazích, které začasté vyžadují různý přístup k právní úpravě a tudíž i různou koncepci obsahu zákonů. Další zdokonalení právního řádu nemůže být výsledkem pouze samotných právních úvah. Právní úpravy musí vycházet ze změn v ekonomických a ostatních společenských vztazích. Nové právní úpravy musí vycházet proto z politickoekonomických rozborů, v nichž se též zhodnotí dosavadní právní úprava. Při rozhodování o obsahu právních předpisů je třeba vždy bezpečně zjistit, zda je jejich vydání třeba, zda jejich obsah odpovídá účelu, který je jimi sledován a zda jsou v souladu s jinými právními předpisy a s celým ostatním právním řádem.

Správné působení právních předpisů je podmíněno tím, že každý právní předpis se musí stát součástí právního vědomí těch občanu, jimž je adresován a kteří se podle něho mají řídit. Jeho provádění se musí automaticky promítnout do praktické činnosti orgánů i organizací. Je jasné, že tyto požadavky mohou být splněny nejsnáze u předpisů, které platí delší dobu. Každý nově vydaný právní předpis potřebuje totiž ke svému uplatnění v praxi určitou dobu. Časté změny právních předpisů této zásadě odporují. Stává se, že některá právní úprava se v praxi vůbec neuplatní a nestane se nástrojem řízení společnosti a vztahů mezi orgány a občany. Proto je důležitým požadavkem na tvorbu právního řádu zajištění jeho stability. Zajištění delší platnosti právních předpise není však jen požadavkem jejich uplatnění v praxi, ale též politickým požadavkem právní jistoty občanů, orgánů a organizací, i celé společnosti. Ta lze nejlépe dokumentovat při uplatňování zdokonalené soustavy plánovitého řízení národního hospodářství, kdy je nutno zajišťovat delší perspektivy pro působení ekonomických nástrojů. Co nejdelší perspektivy je nutno uplatňovat zejména u právních úprav práv a povinností občanů, poněvadž jejich časté změny vedou ve svých konečných důsledcích k porušování socialistické zákonnosti. Ovšem stabilitu právního řádu nelze chápat mechanicky. Právní řád je nutno přizpůsobovat změnám, ke kterým dochází v důsledku rozvoje výrobně technické základny, zejména v období vědeckotechnické revoluce. Ukazuje se však, že některé změny právních předpisů nevyplývají ze změn, ke kterým dochází ve vývoji společnosti, ale z toho, že vydání původního předpisu nepředcházela dostatečně hluboká analýza celé situace.

Dalším problémem právního řádu je velké množství právních předpisů. Tento problém se dotýká zejména prováděcích předpisů. Ovšem mohou zde působit i nedostatky v samotných zákonech, které přímo předpokládají někdy vydávání většího množství prováděcích předpisů nebo předpisů, které upravují zásadní věci. Tento problém souvisí s otázkou rámcovosti zákonů. V dřívější praxi celá řada zákonů ponechávala řešení i velmi závažných otázek nižším právním předpisům. Při některých právních úpravách zákonodárce přenechával část své zákonodárné pravomoci jiným orgánům, zejména vládě a ministerstvům přesto, že šlo o úpravu zásadních právních vztahů. Problém rámcovosti zákonů je nutno řešit vždy z hlediska jejich obsahu. V některých případech je nutno vyžadovat, aby zákony byly velmi podrobné, jako je tomu při úpravách práv a povinností občanů i vztahu občanů ke státním a hospodářským orgánům. Poněkud jiná situace je u úprav vztahů mezí hospodářskými organizacemi a státními orgány, kde zákony sice musí vytyčovat základní zásady těchto vztahů, musí však dávat určitou volnost pro rozvíjení těchto vztahů a zajišťovat, aby při řízení hospodářství nedocházelo k uplatňování administrativních metod. Také při právních úpravách vztahů složitých a diferencovaně uplatňovaných je někdy výhodnější úprava rámcovým zákonem. Tedy otázku, cti má řešit zákon a do jakých podrobností, je vždy nutno zkoumat z hlediska cílů, kterých má být dosaženo.

V zájmu přehlednosti právního řádu je třeba usilovat o to, aby právní předpisy obsahovaly vše nutné pro úpravu určitých vztahů. V této souvislosti se hovoří o komplexnosti právních úprav. Ani zde nelze dát obecnou směrnici, poněvadž komplexní úprava určitých vztahů může zasahovat do jiných oblastí právního řádu, v nichž by ovšem mohlo dojít v důsledku této úpravy k úpravě roztříštěné. Je proto třeba zkoumat z tohoto hlediska nové právní předpisy a jejich obsah stanovit tak, aby předpisy se staly nástrojem řízení určitého úseku společenského života. V některých směrech je požadavek komplexnosti naprosto jasný, jako např. u trestních předpisů. I nový občanský zákoník vycházel ze snahy upravit v jednom předpisu komplexně majetkové vztahy občanů, vznikající při uspokojování osobních potřeb.

Dalším problémem právního řádu je požadavek jeho vnitřního logického souladu. Právní řád, který zasahuje do všech oblastí společenských vztahů, obsahuje celou řadu úprav týkajících se obdobných institutů. Takové úpravy, i když jsou v různých oblastech právního řádu, by se měly shodovat. Jejích rozdílnost způsobuje nepřehlednost právního řádu, snižuje jeho srozumitelnost a působí i potíže při aplikaci v praxi. Nebezpečí nesouladu mezi obdobnými instituty přináší právě snaha o vytváření komplexních právních úprav. Při vypracování velkých kodexů se nejsnáze zapomíná na jejich souvislosti s ostatními právními úpravami. Nejde však jen o zajištění vnitřního logického souladu právního řádu, ale také o slovní vyjádření tohoto souladu. Někdy se setkáváme s různými pojmy, které v podstatě mají vyjadřovat tentýž smysl. Tak např. značné potíže při výkladu tvoří pojmy osob blízkých, příbuzných, členů domácnosti apod. Zde je třeba velmi pečlivě zkoumat, zda právní předpisy neměly v úmyslu vyjádřit tentýž cíl různými pojmy. Toto užívání různých pojmů působí potíže při aplikaci právních předpisů v praxi. Potíže také působí některé běžně užívané výrazy, které dávají možnost k širokému výkladu jako výrazy "pečují, dbají, zajišťují" apod. Z tohoto důvodu je třeba věnovat velkou pozornost terminologii právních předpisů. Tento požadavek je nutno chápat v co nejširším slova smyslu, aby naše právní předpisy byly na vysoké jazykové úrovni.

Určitým problémem právního řádu je i zajištění včasné a řádné publikace právních předpisů. I když došlo v poslední době k určitému zlepšení při publikaci právních předpisů, a to zejména na základě usnesení vlády, je třeba pamatovat na to, aby obecně závazné předpisy byly vždy publikovány dostupným způsobem. Dále je třeba zajistit, aby zejména zákony vycházely s předstihem, aby bylo možno do dne jejich účinnosti zajistit jak vydání všech prováděcích předpisů, tak i provedení instruktáží pracovníků apod.

Při všech dosavadních opatřeních vykonaných v zájmu zjednodušení právního řádu bylo konstatováno, že základní příčinu menší srozumitelnosti a přehlednosti právního řádu je třeba hledat především v prováděcích předpisech. V této souvislosti se konstatovalo, že počet platných zákonů není příliš velký a že dík velkým kodifikačním pracím byly celé úseky právního řádu sjednoceny a poměrně jednoduše upraveny. Jak ukazují přiložené přehledy k této zprávě, skutečně počet zákonů není ve srovnání s počtem ostatních právních předpisů vysoký. Nejde však o otázku počtu zákonů, ale o jejich obsah. Jen při zkoumání obsahu zákonů lze dojít k závěrům, jak dosavadní právní řád v oblasti zákony zdokonalit. Je nesporné, že obsah zákona ovlivňuje i počet a rozsah prováděcích předpisů. V mnoha případech zákony obsahují široká zmocnění pro vydávání prováděcích předpisů, které dokonce někdy přebírají i ustanovení zákona a vedle toho obsahují i úpravu důležitých otázek. Stává se, že v praxi jsou používány jen prováděcí předpisy, někdy dokonce pouhé směrnice, a že není vůbec používáno zákona. Úkol zákona se zde omezuje vlastně na vydání směrnice pro ústřední orgány státní správy a zákon sám se v praxi přímo neaplikuje. Tím se samozřejmě nejen podlamuje autorita zákonů, ale vzbuzuje se i dojem, že rozhodující je to, co upravují směrnice ústředních orgánů státní správy. Tato situace se zhoršuje také tím, že po zrušení zákona zůstávají někdy v platnosti předpisy vydané k jeho provedení. Některé zákony zmocňují několik resortů k vydání prováděcích předpisů a v důsledku toho bývá vydáno více prováděcích předpisů samostatně, ačkoliv by bylo vhodné je soustředit do předpisu jednoho.

Při zkoumání, které zákony v naší společnosti platí, je nutno si uvědomit, že náš právní řád obsahuje zákony z různých dob a dokonce i zákony z doby jiného společenského zřízení. U některých zákonů je možno mít i pochybnosti, zda platí a zda tedy slouží jako nástroj řízení společenských vztahů. To se týká zejména zákonů ze staršího období, kdy ani po formální strunce zákony nevyjadřovaly přesně svůj vztah k dřívějším právním úpravám. Z tohoto hlediska je nutno trvat na požadavku, aby zákony obsahovaly přesné zrušovací doložky, v nichž jsou uvedeny zrušovaní předpisy. Problém účinnosti zákonů v praxi bude tedy nutno zkoumat z hlediska jejich obsahu, a to zejména, zda v přítomné době vyhovují potřebám zdokonaleného plánovitého řízení národního hospodářství včetně řízení zemědělství.

K menší přehlednosti zákonů přispívají i častější přímé, popř. nepřímé Novelizace. Celá řada platných zákonů byla tím či oním způsobem novelizována. Nejistotu, v jakém rozsahu zákon platí, vytvářejí zejména nepřímá novelizace. Často ani z názvu zákona není patrno, že jím byl novelizován jiný zákon, zejména tam, kde jde o zákon z jiného úseku právního řádu. Obecně je nutno ještě konstatovat, že v některých zákonech je celá řada ustanovení, která nemají normativní charakter. Ustanovení mající charakter proklamací do zákonů nepatří.

Některá zákony jsou poměrně velmi obsáhlé a upravují společenské vztahy složitým způsobem. V těchto případech je třeba zkoumat, zda jde o složitost po stránce právní nebo věcné. Nelze totiž vyžadovat na zákonech stručné vyjádření složitých věcných úprav, které ať z důvodů politických nebo ekonomických nelze zjednodušit. Proto i když je požadavek jednoduchosti právních úprav správný, nelze jej chápat absolutně.

Účelem rozboru platných zákonů je ukázat některé problémy, které se v právním řádu objevují a vyjít z nich při dalším zkoumání působnosti platných zákonů. Tato zpráva nemůže ukázat všechny problémy, poněvadž bude nutno na jednotlivých úsecích postupně důkladně se zabývat obsahem právních úprav.

Pro informaci o platných zákonech jsou připojeny v přílohách přehledy zákonů. Součástí našeho právního řádu jsou též zákony a nařízení Slovenska národní rady. Tyto předpisy nejsou však v přehledech zahrnuty, za ně odpovídá Slovenská národní rada, která se bude též zabývat jejich rozborem. Zákony Slovenské národní rady se týkají převážně oblasti kultury a vědy a organizace a pravomoci slovenských orgánů.

Příloha č. 1 obsahuje platné zákony vyhlášené ve Sbírce zákonů v letech 1945 - 1966. V tomto přehledu jsou také uvedeny další předpisy, které mají platnost zákona a které v současné době je možno měnit jen zákonodárným aktem Národního shromáždění. Vedle uvedených zákonů a dalších předpisů platí ještě několik zákonů vydaných před rokem 1945. I když počet těchto zákonů se podstatně snížil vydáním nových kodexů, zejména v poslední době zákoníkem práce, zůstává značně pochybné, které další zákony z období před rokem 1945 ještě platí. U některých je platnost zcela nepochybná, např. u zákonů o státních hranicích a státním občanství, u jiných však teprve průzkum praxe ukáže, zda platí. Často tyto pochybností vyplývají z toho, že nebyly novými zákony výslovně zrušeny. I tato otázka by měla být předmětem zkoumání při kontrole působení zákonů v praxi. Vycházíme-li z toho, že zákony slouží jako nástroj řízení, lze právě v praxi resortů i ostatních státních orgánů zjistit, jak dalece ještě starší zákony slouží k regulaci společenských vztahů.

Příloha č. 2 obsahuje zákony, kterých se zcela nepochybné v praxi užívá. V tomto přehledu jsou rozděleny do jednotlivých úseků právního řádu. Obecně lze říci, že některé úseky jsou upraveny menším počtem zákonů, jiné větším počtem, některé úseky jsou upraveny přehledněji nežli úseky druhé. I při vydávání zákonů se totiž uplatňovaly různé vlivy, např. různá resortní hlediska a při některých úpravách se ukázala i malá snaha co nejvíce zjednodušit právní řád. Při některých úpravách nebylo ani politicky vhodné starou úpravu přebírat do nových právních úprav a proto zůstávala z některých zákonů v platnosti jejich torza. Poměrně malý počet zákonů upravuje práva a povinnosti občanů; na tomto úseku se podařilo početně zjednodušit právní řád vydáním velkých kodexů. U těchto zákonů je však důležitější jejich obsahová stránka. Regulace postavení občana ve stíně by měla vycházet z co nejjednodušších právních úprav, zejména by bylo třeba přezkoumat různá omezení, příkazy a zákazy a zjistit, které jsou nutné pro další rozvoj naší společnosti. Zákony by měly ponechávat i větší smluvní volnost občanům a organizacím, což ostatně vyžaduje zavádění zdokonalené soustavy plánovitého řízení národního hospodářství. Bylo by třeba uplatňovat všude zásadu, že jsou dovolena taková jednání, která nejsou přímo v zákonech zakázána. Tuto zásadu by tylo správné uplatňovat při nových právních úpravách a opírat se o ni i při postupné kontrole působení jednotlivých zákonů.

V příloze č. 3 jsou uvedeny zákony a právní předpisy, které se dotýkají znárodnění nebo konfiskací majetku. Svou podstatou sem patří i předpisy o pozemkové reformě, a to i předpisy z předmnichovské republiky. V praxi se musí těchto předpisů ještě používat. Předpisy o znárodnění a konfiskaci mají velký politicko-historický význam a proto nelze uvažovat o jejich zrušení. Ostatně v některých případech ústřední orgány ještě podle nich rozhodují o rozsahu znárodnění buď tím, že do znárodněné podstaty zahrnují další majetková části nebo z této podstaty je vylučují. Celkově lze říci, že předpisy uvedené v této příloze nezatěžují příliš praxi, že však jejich aplikace je ještě nutná.

Příloha č. 4 obsahuje předpisy, kterých se v praxi příliš nepoužívá. Jde o předpisy vydané v souvislosti s osvobozením, jako např. předpisy o obnovení právního pořádku, o očistě veřejného života, předpisy, které mají charakter jednorázového aktu, jako např. vyvlastnění a věnování nemovitého majetku apod. Některé z těchto předpisů se staly bezpředmětné svým provedením, jako např. zákony, kterými byly dřívější předpisy zrušeny nebo zákony, kterými byly zrušeny státní orgány, aniž byly zřízeny nové. Poněvadž se jich v praxi příliš nepoužívá, není problémem jejich počet ani obsah. Bude třeba zkoumat, zda při vhodné příležitosti by je nebylo možno zrušit.

Přehled platných zákonů uvedený v příloze č. 2 je rozdělen do několika skupin. Nejde o přesné rozdělení, poněvadž některé ze zákonů by bylo nutno podle obsahu zařadit i do více skupin. Přehledy však ukazují alespoň zhruba, které zákony převážně upravují právní vztahy v daném úseku. Zpráva poukazuje na některé problémy v jednotlivých úsecích. Je nutno vycházet však z toho, že základní problémy se objeví při důkladném zkoumání obsahu jednotlivých zákonů a to i v souvislosti se zkoumáním prováděcích předpisů. Zpráva se zde zaměřuje pouze na některé problémy, které jsou již známy z aplikace zákonů a vytváří tak podklad pro kontrolní činnost výborů Národního shromáždění týkající se působení zákonů.

Zákon o národních výborech z roku 1960 byl dvakrát přímo novelizován. Za jeho platnosti došlo k některým úpravám, které ovlivnily rozsah působnosti národních výborů, zejména v oblasti hospodářské výstavby. Některé z těchto úprav byly provedeny v rámci zákona o národních výborech, jako např. změny v podřízenosti některých stavebních organizací, změny v podřízenosti některých podniků a zařízení mezi jednotlivými stupni národních výborů. Další závažné změny byly prováděny zvláštními zákony, tedy nepřímou nivelizací zákona o národních výborech. Jde např. o zákon o organizací řízení zemědělství č. 32/1963 Sb., podle něhož ze sféry přímého řízení národních výborů byly vyňaty státní statky a některé další zemědělské organizace; dále o zákon o volbách do Národního shromáždění a do národních výborů, jímž byly pozměněny počty poslanců stanovené pro jednotlivé typy národních výborů. Uvedené změny se natolik dotkly zákona o národních výborech, že přestal plně vyjadřovat právní stav jako základní předpis o národních výborech. V letošním roce má být na základě usnesení XIII. sjezdu strany vypracován nový zákon o národních výborech. Jeho vypracování se musí opírat o důkladnou analýzu a zachytit základní kompetence národních výborů a jejich vztahy vůči vyšším státním orgánům. V zákoně bude třeba zakotvit posílení hospodářské a finanční samostatnosti národních výborů. V souvislosti se zákonem o národních výborech bude upraveno i správní řízení.

Převážná část předpisů tohoto úseku se týká organizace ústředních orgánů státní správy. Problémem těchto předpisů je, že zejména působnost ústředních orgánů státní správy z nich nevyplývá zcela jasně. U odvětvových ústředních orgánů se někdy velmi obtížná hledají základní vztahy, poněvadž docházelo k častým změnám v jejich organizaci. Celá řada ministerstev byla zrušena, reorganizována a nahrazována novými, přičemž jejich kompetence byla vyjadřována pouze odkazem na kompetenci dřívějších ministerstev. Jde o celou řadu předpisů vydaných od roku 1945. Bylo by vhodné po prozkoumání celého problému uvážit vydání nového zákona o ústředních orgánech státní správy. Přitom by bylo třeba důkladně uvážit jejich kompetenci i organizaci, aby nedocházelo opět k častým změnám. Dosavadní nepřehlednost těchto předpisů právě vyplývala z častých změn a také z toho, že nebyla nikdy zcela jasně vyjádřena kompetence.

Hospodářský zákoník vydaný v roce 1964 zrušil celou řadu dřívějších předpisů a provedl kodifikaci předpisů týkajících se hospodářských vztahů mezi organizacemi. Základním problémem tohoto úseku jsou velké počty prováděcích předpisů, jichž se odhadovalo k 1. září 1965 na více než 5000. Nadměrný počet předpisů byl podmíněn dřívějším způsobem řízení národního hospodářství a teprve nový model, zakotvený v zásadách nové soustavy řízení umožňuje a současně i vyžaduje zrušení značného počtu právních předpisů, zejména pak předpisů vnitroresortních. Tento stav je jistě též způsobován obsahem a kvalitou zákonů na tomto úseku platících. Pokud jde o prováděcí předpisy, vláda již přijala opatření, kterým bude převážná část těchto předpisů zrušena, a to zejména předpisy resortní, publikované ve věstnících. Pokud jde o zákony, bude třeba pro nejbližší dobu počítat spíše s úpravami, které budou ponechávat vládě a jejím odborným orgánům větší volnost při bližší úpravě hospodářských vztahů. Zavádění zdokonalené soustavy plánovitého řízení národního hospodářství je totiž proces, který probíhá za stálého získávání zkušeností. Úkolem právních předpisů je přitom vytvářet stabilitu při uplatňování ekonomických nástrojů řízení. Cílovým řešením by ovšem měla být dlouhodobě stabilní zákonná úprava hospodářsko-právních vztahů, která zajistí široké uplatnění ekonomického řízení.

Program urychlené realizace nové soustavy řízení si vyžádá řešení řady závažných právních otázek. Tak, jak budou realizována opatření k urychlenému přechodu na cílové řešení, bude třeba, aby byly v potřebném rozsahu přehodnoceny a nově regulovány především právní vztahy vznikající v procesu ekonomického řízení a v procesu společenské výroby a směny.

Ve vzájemných vztazích orgánů hospodářského řízení a podniků bude třeba uplatňovat zásadu, že podnik je ve své operativní samostatnosti omezen pouze právním řádem nebo závazným aktem řízení, vydaným řídícím orgánem v rámci kompetence vymezené právním předpisem. Přitom právní úpravy v oblasti řízení budou muset důsledně vycházet z oddělení činností hospodářského řízení od činností správních.

Bude potřeba vytvořit v právním řádu zábranu proti tomu, aby docházelo k oživování nežádoucích administrativních metod řízení a stanovit majetkovou odpovědnost orgánů hospodářského řízení za jejich nezákonná rozhodnutí. Spolu s tim pak také přiznat podnikem právo domáhat se u nestranného orgánu rozhodnutí o těchto otázkách.

Zvlášť výrazně se projeví principy nové soustavy řízení v úpravě pojetí hospodářských smluv, zejména pokud jde o jejich vztah k plánu. Zatímco v dřívější soustavě bylo typické, že rozpis plánu byl základem pro odběratelsko-dodavatelské vztahy a smlouva jej pouze konkretizovala, pak v nové soustavě řízení se stává smlouva klíčovým právním základem tržního spojení dodavatele s odběratelem, nejde-li o případy závazných úkolů plánu. Smluvní volnosti podniků bude muset napomáhat právní úprava jejich vztahů, a to jak tím, že mnohá z dosud kogentních ustanovení právních předpisů budou pro smluvní vztahy podniku platit jen podpůrně, tak tím, že podnikům bude umožněno používat jednoduché formy odpovědnosti za nesplnění smluvních povinnosti formou předem dohodnutého jednorázového vypořádání. V širší míře než dosud bude umožněno požadovat náhradu nejen skutečné škody, ale i tzv. ušlého zisku.

Uvedené otázky budou vyžadovat, aby byla postupně přehodnocena také příslušná ustanovení hospodářského zákoníku a jeho prováděcích předpisů a tím dán právní prostor pro opatření, která bude vyžadovat realizace nové soustavy plánovitého řízení národního hospodářství.

Realizace nové soustavy řízení přinese s sebou též intenzivnější uplatňování smluvních forem v oblasti průmyslových práv. Oživení hospodářské soutěže mezi socialistickými podniky, k němuž povede zvýšení hospodářské samostatnosti podniků a působení ekonomických podnětů, vyvolává potřebu právně zakotvit pravidla hospodářské soutěže socialistických podniků, která by vytvořila též zábranu proti případnému zneužívání soutěže.

Z hlediska zavádění nové soustavy řízení národního hospodářství jsou velmi problematická široká zmocnění, která obsahují některé starší předpisy, jako např. zákon č. 160/1949 Sb., o vnitřním obchodě. Tato zmocnění jsou velmi rámcová a umožňují centrální zásahy bez jakéhokoliv omezení.

Několik zákonů se týká právní úpravy ochranných známek, chráněných vzorů, vynálezu, objevů a zlepšovacích návrhů. Všechny tyto předpisy budou v dohledné době dotčeny připravovanou novou právní úpravou průmyslových práv. Platným a v praxi dosud aplikovaným předpisem je dekret presidenta republiky č. 5/1945 Sb., o neplatnosti některých majetkoprávních jednání z doby nesvobody a o národní správě majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů. V případě nutnosti je tohoto předpisu používáno zejména při správě majetku cizinců, která není na našem území náležitě zajištěna. Pro správu činžovních domů, které nejsou náležitě udržovány, platí zákon č. 71! 1959 Sb., o opatřeních týkajících se některého soukromého domovního majetku. Bylo by třeba zkoumat, jak tyto právní úpravy na sebe navazují a zda by nebylo vhodné uvažovat o jejich zjednodušení, které by muselo zajistit náležitou správu majetku, jehož vlastník se o něj náležitě nestará.

Jde celkem o malý počet předpisů, které je nutno aplikovat, a to převážně o předpisy z poslední doby, stanovící pravidla pro hospodaření podle státního rozpočtu. I tyto předpisy mohou být dotčeny dalším vývojem postavení rozpočtových organizací, neboť se počítá s případným určitým uvolněním jejich hospodaření podle rozpočtu. Zákon č. 27/1950 Sb., o státní podpoře při živelních pohromách vychází v mnoha směrech z právního stavu uplatňovaného před více jak 15 lety. Bylo by vhodné přezkoumat, jak tento zákon vyhovuje dnešním potřebám. Právě v poslední době byly pravděpodobně získány zkušenosti s jeho aplikací při záplavách na Slovensku.

Zákony o dávkách z majetkového přírůstku jsou dosud aplikovány, poněvadž některé tyto dávky se ještě vymáhají. Také poslední úprava, a to zákonné opatření č. 88/1958 Sb., o úpravě promlčecích lhůt u majetkových a mimořádných dávek, prodloužila promlčecí lhůtu, takže právo státu vyměřit a vymáhat tyto dávky dosud nezaniklo. Vzhledem k tomu, že nejde již o nějakou širokou aplikaci těchto předpisů, ale v podstatě jen o vyřízení zbývajících případů, nevznikají s prováděním těchto předpisů v praxi žádné problémy.

Relativně malý počet zákonů upravuje daně. Vyplývá to z toho, že daňový systém u nás je poměrně jednodušší než systém v kapitalistických zemích, počet daní je nižší. Problémem u starších daňových zákonů jsou široké zmocňovací doložky, na jejichž základě lze prováděcími předpisy měnit i podstatné úpravy obsažené v zákoně. Na tyto široké zmocňovací doložky a na jejich nesprávnost poukázal ústavně právní výbor i při projednávání návrhu zákona č. 36/1965 Sb., o dani z příjmů z literární a umělecké činnosti. V důsledku toho byly v tomto zákoně zmocňovací doložky konkretizovány a tím okruh otázek upravovaných prováděcími předpisy zúžen.

Národní výbory kritizují zákon č. 76/1952 Sb., o dani ze mzdy. Tato kritika se netýká obsahu tohoto zákona ani konstrukce daně ze mzdy, ale spíše jeho formální stránky. Tento zákon byl již čtyřikrát novelizován a byla k němu vydána řada prováděcích předpisů; některé byly uveřejněny ve Sbírce zákonů a v Úředním listě, některé ve formě směrnic ve věstnících a různých pokynech. Problémem zde tedy je velké množství prováděcích předpisů a směrnic.

Některé další právní úpravy daní a poplatků mají být v dohledné době nahrazeny novými. Počítá se, že ještě v letošním roce bude vypracován návrh nového zákona o zemědělské dani a o soudních poplatcích. Těmito úpravami by byly nahrazeny předpisy z let 1950 a 1952, z nichž zejména zákon č. 173/1950 Sb., o soudních poplatcích vyžaduje nové úpravy. Je třeba ho dát do souladu s novými justičními kodexy, zejména s občanským soudním řádem. Tento zákon byl také již čtyřikrát novelizován.

V nejbližší době má dojít k nové úpravě předpisů devizových a předpisů o pojišťovnictví.