Pátek 9. dubna 1937

Přítomni:

Předseda Malypetr.

Místopředsedové: Mlčoch, Langr, Košek, Taub.

Zapisovatelé: R. Böhm, Dubický.

151 poslanců podle presenční listiny.

Členové vlády: předseda vlády dr Hodža; ministři dr Černý, dr Dérer, dr Šrámek, Tučný, Zajiček.

Z kanceláře sněmovny: sněm. tajemník dr Říha; jeho zástupce dr Mikyška.

Předseda Malypetr zahájil schůzi v 10 hod. 58 min. dopol. a konstatoval, že sněmovna je způsobilá jednati.

Sdělení předsednictva.

Dovolené

podle §u 2, odst. 4 jedn. řádu dal předseda na dnešní den posl. Rybárikovi, Révayovi, Slívovi, Topolimu, Židovskému, Devečkovi, Polívkovi, F. Richtrovi.

Omluva.

Za platnou podle §u 2, odst. 4 jedn. řádu uznal předseda dodatečnou omluvu posl. Révaye na den 8. dubna t. r.

Rozdané tisky

počátkem schůze:

Odpovědi tisk 848 (I až XXIX).

Zápis o 87. schůzi posl. sněmovny, proti němuž nebylo námitek podle §u 73 jedn. řádu.

Odvolány imunitní žádosti.

V důsledku amnestie presidenta republiky ze dne 6. března 1937 odvolány byly imunitní žádosti za souhlas s trest. stíháním:

posl. Knöchla č. J 156-IV, pres. sdělení 53. schůze;

posl. Hollubeho č. J 190-IV, pres. sděl. 64. schůze;

posl. Hirteho č. J 206-IV, pres. sděl. 76. schůze.

Předseda (zvoní): Přistoupíme k projednávání prvého odstavce pořadu, jímž jest:

1. Zpráva výboru ústavně-právního o vládním návrhu (tisk 749) o nejvyšším správním soudě (tisk 837).

Zpravodajem jest p. posl. dr Meissner.

Ve včerejší, 90. schůzi dne 8. t. m. byla rozprava skončena a přečteny podané pozměňovací návrhy.

Dávám nyní slovo k doslovu panu zpravodaji posl. dr Meissnerovi.

Zpravodaj posl. dr Meissner: Vážená sněmovno!

V provedené rozpravě byly proti osnově vzneseny různé námitky, z nichž s některými je nutno se vypořádati.

Pan kol. dr Wolf vyslovil pochybnosti o dostatečnosti stylisace §u 40 v případě, kdy nejvyšší správní soud ukládá náhradu nákladů žalovanému úřadu, a bojí se obtíží v praktickém vymáhání přisouzených útrat.

Obav jeho nesdílím. Výbor v §u 40 této osnovy volil obrat "žalovaný úřad" proto, že tohoto obratu je užito v jiných předchozích paragrafech a jiného obratu vzhledem k §u 2 ani užíti nemohl, neboť žalovaný úřad vystupuje před nejvyšším správním soudem jako strana. Úřad není vůbec subjektem materiálních práv a závazků, nýbrž je jím pouze ona instituce, jejímž orgánem je správní úřad. V §u 40 se stejně připouští, aby byly přisouzeny žalovanému úřadu náklady proti stěžovateli, aniž by mohly býti pochybnosti, že i zde vystupuje úřad toliko jako orgán instituce, nikoliv jako přímý subjekt nároku na náhradu útrat.

V posavadní praxi nebylo žádných obtíží, ač případy, kdy nejvyšší správní soud přisoudil žalovanému úřadu útraty proti stěžovateli, byly dosti časté. Proto je oprávněn názor, že nejvyšší správní soud, vysloví-li povinnost žalovaného úřadu nahraditi náklady, označí jako povinného onen subjekt, jehož orgánem je žalovaný úřad.

Chci se zabývati dále ještě dvěma námitkami, vznesenými v provedené rozpravě, a to oněmi, které se týkají podstaty a zásady soudní ochrany proti správním aktům. Jednak bylo v rozpravě vytčeno, že soudní ochrana není dostatečná. a že měla býti rozšířena, jednak se vytýkalo, že soudní ochrana byla úpravou složení nejvyššího správního soudu oslabena.

První námitka vidí vady osnovy v tom, že nevyplnila mezeru platného zákona a nevymezila nebo lépe řečeno nerozšířila pojem "správního úřadu", jehož rozhodnutí a opatření podléhá kontrole nejvyššího správního soudu.

Panem kol. dr Klapkou byl vznesen požadavek, aby byla přípustná stížnost k nejvyššímu správnímu soudu do rozhodnutí "všech útvarů, které podle zákona, nařízení či rozhodnutí vlády mohou vydávati rozhodnutí o subjektivních právech jednotlivců". V důvodové zprávě bylo vysvětleno, že ústavně-právní výbor a jeho subkomitét mínil se zabývati podrobněji všemi ustanoveními zákona o nejvyšším správním soudu, že byl ochoten se podrobiti této práci a že by tak byl učinil velmi rád, ale že mu v této jeho dobré snaze bránil omezený úkol vládní osnovy, t. j. odlehčiti nejvyššímu správnímu soudu, a že tento úkol znemožnil, aby se ústavně-právní výbor pouštěl do dalekosáhlých oprav, do nového vymezení základních pojmů, neboť by tím byl zkřížil, snad i úplně zmařil tendenci osnovy, kterou právě projednáváme.

Každé rozšíření pravomoci nejvyššího správního soudu, třeba bylo žádoucí a nejvýš nutné, mohlo by přivoditi takové zatížení soudu, že by jím bylo úplně paralysováno ulehčení, kterého pravděpodobně bude dosaženo touto osnovou zákona. Není to tedy vada osnovy ani mezera v poradách ústavně-právního výboru, nýbrž byl to vědomý postup, který byl v důvodové zprávě již blíže vysvětlen.

Při všeobecné stylisaci, jak ji vyslovil ve svých vývodech pan kol. Klapka, nelze vůbec v rychlosti dohlédnouti, co by tato stylisace znamenala, co by znamenalo rozšíření pojmu správního úřadu anebo postavení různých institucí veřejného i soukromého práva na roveň správnímu úřadu, a my dnes nemůžeme ani dohlédnouti, jaké by se nám zde otevřely problémy právní i ústavní. Tak na př. snadno při takovéto všeobecné stylisaci by mohl vzejíti výklad, že pod tyto instituce veřejného i soukromého práva zahrnují se i spolky, pokud jejich orgány rozhodují o subjektivních právech členů.

Jen pouhá možnost výkladu, že proti rozhodnutí smírčích soudů nebo valných hromad spolků o právech členů, o zbavení jich těchto práv je přípustna stížnost k nejvyššímu správnímu soudu, mohla by vyvolati takovou spoustu a příval stížností, že bychom za krátkou dobu stáli opětně před úkolem novelisovati zákon o nejvyšším správním soudu, že bychom znovu hledali prostředky a cesty, jak ulehčiti nejvyššímu správnímu soudu. Proto mám za to, že je třeba přenechati specielní úpravě zákonné či nařizovací, v níž kontrola nejvyššího správního soudu se zdá býti nutnou nebo žádoucí, tuto kontrolu výslovně připustiti. Takovým způsobem se alespoň vyhneme nebezpečí, jež plyne z příliš široké dikce, před kterou bych varoval.

Mimo to lze počítati i s vývojem judikatury nejvyššího správního soudu, která by pojem správního úřadu nevymezovala příliš úzce. Opravňuje mne k tomu názor literatury a jistá část judikatury nejvyššího správního soudu. Pod správním úřadem nelze rozuměti toliko veřejnoprávní, byrokraticky vybudovaný úřad v užším slova smyslu. Prof. Hötzel definuje správní úřad ve smyslu zákona o nejvyšším správním soudu jako každý orgán veřejné moci, nadaný právem rozhodovati nebo činiti opatření, který není ani sborem zákonodárným ani soudem. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodování nebyl důsledný. V několika nálezech však pod pojem správního úřadu podřadil různé sbory, které jsou pověřeny úkoly správy státní, nebo úkoly, které by jinak musel vykonávati stát svými vlastními orgány. Tak na př. uznal za správní úřad "fond pro zaopatření zaměstnanců velkostatků", "kuratorium zvláštního fondu pro zmírnění ztrát, povstalých z poválečných poměrů", "správní výbor ústředního fondu zaopatřovacího podle §u 11 zákona 608 z r. 1919", ministerskou komisi pro agrární operace a jiné.

Nebylo by jistě právní překážky, aby ve smyslu této judikatury nejvyšší správní soud uznal za správní úřad také orgány, o nichž tu hovořil p. kol. dr Klapka, na př. kuratorium mléčného fondu, sbory zřízené podle vládního nařízení o výrobě brynzy, sbor pro záležitosti mlynářské výroby, a podotýkám, že už u nejvyššího správního soudu byly podány stížnosti proti rozhodnutím některých těchto institucí.

Projednávané osnově bylo v rozpravě dále vytknuto, a výtka ta je ovšem velmi vážná, že oslabila ochranu občanstva snížením počtu členů nejvyššího správního soudu se soudcovskou způsobilostí z jedné poloviny na dvě pětiny a vynecháním ustanovení, že v senátech musí býti z radů aspoň polovina vzata z členů se soudcovskou způsobilostí.

Mohl bych si ulehčiti svou úlohu pouhým poukazem, že tu jde o těžko dosažený kompromis mezi stanoviskem vládní osnovy a stanoviskem, myslím, velké většiny členů ústavně-právního výboru, avšak tento fakt sám by ještě nepodal dostatečného vysvětlení, zdali kompromis tento, třebas těžko byl přišel k místu, není na škodu ochrany obyvatelstva a zdali nejsou odůvodněny ony obavy, které zde byly předneseny. Proto chci uvésti důvody, které i ty členy ústavně-právního výboru, kteří stáli na stanovisku zachovati platný zákon, nakonec smířily s tímto kompromisním řešením.

Kvituji s povděkem vývody pana kol. dr Rašína, který také podal pozměňovací návrh, o němž právě chci pojednati. Kvituji jeho vývody s povděkem proto, že on sám se zúčastnil jednání v subkomitétu ústavněprávního výboru neobyčejně účinným a vynikajícím způsobem, že se vyhnul tomu tuto důležitou, zásadní otázku řešiti s hlediska stavovského anebo stranického a že se postavil na jediné správné stanovisko věcné a objektivní, veden jsa snahou prospěti všem společné věci. A tím, že pan kol. Rašín zaujal toto objektivní stanovisko, myslím, že ulehčil i mně úlohu poukázati na důvody, které vedly většinu k tomu, že se spřátelila s kompromisním řešením.

Oč nám všem jde? Když byl vládní návrh o nejvyšším správním soudě projednáván, tehdy všichni, mohu říci, bez rozdílu politického zabarvení, bez ohledu na to, zda příslušejí k vládním stranám nebo oposici, bez ohledu na národní příslušnost, se shodovali v tom, že soudní ochrana proti aktům správních úřadů nemá býti osekávána a oslabena a že nejvyšší správní soud i rozsahem své pravomoci i svým složením, svojí organisací a jinými ustanoveními zákonnými má býti opatřen takovými prostředky, aby byla zabezpečena - skutečně zabezpečena - co nejširší soudní ochrana občanstva proti nesprávným, nezákonným rozhodnutím správních úřadů. V tomto ohledu - myslím, že mohu to konstatovati - všichni v této sněmovně se shodujeme a není také v tomto ohledu mezi stanoviskem, které tu zastával pan kol. dr Rašín, a stanoviskem, které jsem povinen jako zpravodaj tu hájiti, naprosto žádného rozdílu.

Souhlasím dále s názorem pana kol. dr Rašína, že neodvislost soudců sama o sobě není ještě zárukou nestranné jurisdikce. Neodvislost soudcovská jest toliko jejím předpokladem, může však býti v rukou stranického soudce velmi nebezpečnou zbraní, neboť stranickost, krytá neodvislostí nekontrolovaného soudce, jest větším nebezpečím než stranickost odvislého, avšak kontrolovatelného a kontrolovaného správního úředníka.

Není ovšem správné, kdybychom neodvislosti soudců, tedy i neodvislosti členů nejvyššího správního soudu, nepřikládali vůbec žádného významu, neboť pak bychom vůbec nevěděli, jakým způsobem se postarati o nestranné rozhodování soudů.

Vedle neodvislosti členů nejvyššího správního soudu se žádá ještě další kautela, která spočívá ve výchově, jakou přináší dlouholetá služba ve funkci soudcovské. Záruku nestrannosti bývalých soudců shledává pan kol. dr Rašín v tom, že jejich výchova jest od samého počátku odlišná od výchovy, jaké se dostalo správním úředníkům, že soudcové nikdy nebyli a nejsou stranou v rozepři, nýbrž stojí nad stranami a jsou vychováni v úctě před zákonem.

Chceme-li vzíti tento názor za základ svého uvažování, pak musíme nejprve konstatovati, že ani posud platný zákon, ani pozměňovací návrh p. kol. dr Rašína tomuto požadavku nehoví. Kdyby tomu tak mělo býti, pak by platný zákon i pozměňovací návrh p. kol. dr Rašína musel zníti jinak, pak by musel obligatorně stanoviti, že alespoň polovina členů nejvyššího správního soudu, a i senátů, musí býti vzata z řad soudců, vykázavších řadu let ztrávených v aktivní soudcovské službě a prokázavších v této službě svoji nestrannost a objektivnost. Ve skutečnosti však ani platný zákon a ani pozměňovací návrh p. kol. dr Rašína tak nezní, nýbrž zákon klade jediné podmínku nikoli skutečné soudcovské služby, nýbrž "způsobilosti k úřadu soudcovskému". Způsobilost k úřadu soudcovskému podle organisačního zákona má kromě universitních profesorů práva každá osoba, která složila soudcovskou nebo advokátní zkoušku. Soudcovskou zkoušku je možno složiti po uplynulé čekatelské době, která je podle zákona 3 léta, ale může býti snížena na 2 roky. V době těžké soudní krise, kdy nebylo právnického dorostu hlásícího se k soudům, byla čekatelská doba snížena na 2 roky, po jejímž uplynutí bylo možno složiti soudcovskou zkoušku, takže čekatel, který není neodvislý, tedy nekoná skutečně služby soudcovské, po 2 letech služby a složení soudcovské zkoušky se považuje podle názoru zde hájeného za úplně kvalifikovaného, aby mohl býti v budoucnosti přijat do gremia nejvyššího správního soudu s puncem spolehlivého a plnocenného soudce. Už na tomto příkladě vidíme, že ochrana, jež se přičítá platnému zákonu, ve skutečnosti vypadá jinak.

Uvažme dále, že advokátní zkoušku mají na př. také úředníci finanční prokuratury, tedy úřadu, který podle zákona je povinen vykonávati funkci advokátskou pro stát a hájiti v každém případě fiskální stanovisko státu, a že tito úředníci, poněvadž se mohou vykázati advokátní zkouškou, podle platného zákona mohou býti přijati u nejvyššího správního soudu jako soudci, kteří zde byli považováni za plnocenné.

Také státní zástupcové, kteří nikdy ani nemuseli souditi, kteří jsou správními úředníky a jsou povinni říditi se ve svém úřadování pokyny vyšších úřadů, patří, poněvadž vykazují soudcovskou zkoušku, do této kategorie t. zv. plnocenných soudců pro nejvyšší správní soud. Uvážíte-li, že za plnocenné soudce se považují státní zástupcové, bývalí úředníci ministerští, kteří mají soudcovskou zkoušku, ale větší část své služby konali u ministerstev, úředníci finanční prokuratury, pak jistě mně dáte za pravdu, řeknu-li, že je velký omyl, tvrdí-li se, že platný zákon poskytoval občanstvu záruku, že gremium nejvyššího správního soudu bude obsazeno tak, že nejméně polovina členů jeho bude původu soudcovského. Rovněž tak je omyl, jakoby dosavadní platný zákon stanovil obligatorně, že v senátech nejméně stejný počet radů musí býti původu soudcovského. Kdyby první president nejvyššího správního soudu a vláda chtěli postupovati neloyálně, kdyby chtěli vymýtiti z gremia nejvyššího správního soudu všechny skutečné bývalé soudce, pak prostě mohou doplňovati gremium z úředníků sekretariátu nejvyššího správního soudu, z ministerských úředníků, státních zástupců, úředníků finanční prokuratury - bez skutečné soudcovské praxe a bez průkazu soudcovské výchovy - jen když vykazují soudcovskou nebo advokátní zkoušku; pak je učiněno sice zadost formálnímu zákonu, ale požadavek, který máme všichni na mysli a který je nám společný, to je zabezpečiti správný chod a objektivnost nejvyššího správního soudu, tím by ještě zaručen nebyl.

Přednost soudcovské služby tkví - správně to řekl kol. dr Rašín - ve výchově k respektování zákona v každém směru, a to nejen zákona spadajícího do práva materiálního, nýbrž také zákonů upravujících procesuální předpisy; a já na druhý druh práva kladu velikou váhu, poněvadž porušení předpisů procesuálních může někdy znamenati vážné ohrožení a úplné podkopání subjektivního práva materiálního. Chceme-li býti spravedliví, musíme tu konstatovati, že nejvyšší správní soud, i když nejvíce naň doléhalo břemeno rostoucích nedodělků, nikdy neprojevil netrpělivost vůči vývodům právních zástupců stran, tedy že se nikdy nesnažil si ulehčiti tím, že by byl porušil procesuální právo stran a jejich právních zástupců. Vždy dbal též toho, aby přetíženost soudu nedošla výrazu ve kvalitě judikátů. Tím chci říci, že nejvyšší správní soud, je-li dobře veden - a to je moment, na který kladu největší váhu může si samostatně vychovati nebo převychovati zdatný dorost soudcovský ve vysoké své tradici, i kdyby předchozí výchova dorostu nebyla uspokojující.

Proto podle mého skromného názoru otázka, kterou nám sluší řešiti, zní jinak, než jak zde byla formulována zastánci platného práva. Ona zní tak: Jaké jsou možné kautely, aby k nejvyššímu správnímu soudu dostaly se toliko osoby, bez ohledu na to, zda jsou původu soudcovského nebo administrativního, které by u nejvyššího správního soudu rozhodovaly objektivně a věcně, přesně podle zákona? Tu mám za to, že rozlišování mezi osobami soudcovského původu a správními úředníky spočívá v něčem docela jiném, než jak je to tradováno. Spočívá v tom, že jde-li o výběr členů gremia nejvyššího správního soudu z řad osob původu soudcovského, může se president nejvyššího správního soudu a vláda před jmenováním přesvědčiti dotazem nejen o tom, zdali soudce hlásící se k nejvyššímu správnímu soudu ovládá právo, nýbrž také zdali požívaje neodvislosti judikoval vždy nestranně. Naproti tomu u správních úředníků není možno se přesvědčiti o této nutné kvalifikaci osob hlásících se k nejvyššímu správnímu soudu, tam je možno toliko zjistiti znalost práva, ale nikdo předem nemůže vědět, zdali správní úředník, octne-li se jednou v řadách soudců nejvyššího správního soudu a bude-li judikovati neodvisle, bude judikovati objektivně, či - jak zde bylo řečeno - zdali jeho předchozí výchova nebude vtiskovati ráz jeho judikátům a postupu u nejvyššího správního soudu.


Souvisejici odkazy



Přihlásit/registrovat se do ISP